Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 2026 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Luis Quesada Varea)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1431/2026- ECLI: ES: TS: 2026:1431
Palabras clave: Calidad del aire. Planes ambientales. Zonificación. Ozono.
Resumen:
En esta ocasión seleccionamos una Sentencia que resuelve el recurso de casación núm. 9108/2023 interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia núm. 718/2023, de 20 de junio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en el procedimiento ordinario 265/2022, sobre el plan de mejora de calidad del aire por ozono troposférico. Es parte recurrida la federación Ecologistas en Acción Castilla y León.
Así, el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia se vincula a la determinación de la compatibilidad entre la regulación estatal en materia de calidad del aire y protección de la atmósfera y el hecho de que una Comunidad Autónoma apruebe un plan de mejora de la calidad del aire de carácter único, esto es, para todo el territorio de la Comunidad; o, por el contrario, si tiene la obligación de aprobar un plan para cada una de las distintas zonas en las que se detecte que los niveles de uno o más contaminantes regulados superen un determinado umbral. En este sentido, se identifican como normas que habrán de considerarse los artículos 16 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera y 24 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.
La sentencia de instancia estimó el recurso y anuló el acto recurrido porque consideró que el plan infringía el artículo 16.2.a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, en la medida en que no se había especificado para cada zona de evaluación y gestión de la calidad del aire, “los objetivos y medidas dirigidas a alcanzar los niveles de calidad establecidos, puesto que se limitaba a establecer unas medidas generales para todo el territorio” (F.J.1).
A juicio del Tribunal Supremo procede desestimar el recurso, puesto que la identificación de zonas concretas sobre las que actuar a partir del instrumento planificador se considera una pieza fundamental de las concretas estrategias que puedan adoptarse (F.J.4). A ello se suman consideraciones relativas a la proporcionalidad de la medida restrictiva, vinculada a determinados contaminantes y/o su efecto en zonas concretas, sin perjuicio de que medidas específicas y generales puedan estar incluidas en el mismo plan de calidad del aire (F.J.5).
Destacamos los siguientes extractos:
“Esta Sala considera, con el Tribunal de instancia, que la normativa sobre calidad del aire exige que los planes que hayan de efectuar las comunidades autónomas comprendan la identificación de diversas zonas dentro de su territorio, zonas que constituyen el objeto de concretas y singulares medidas destinadas a disminuir o corregir la contaminación.
Son muchos los argumentos que abonan esta solución. Si el territorio objeto de los planes pudiera ser coincidente con el de cada comunidad, entonces carecería de sentido la insistente referencia del Derecho europeo y de nuestra Ley y su Reglamento a la «zonificación» y a las «zonas» como destinatarias de la evaluación y gestión de la calidad de aire. Además, es coherente con el carácter local, tanto de las fuentes de contaminación como de sus efectos, la restricción de tales medidas a determinados espacios o zonas, pues resultaría injustificado extender la protección a la parte del territorio que no la precisa. No obstante, nada impide, sino que además resulta acorde con los principios y fines de la normativa, unir a esas medidas individualizadas otras generales que recaigan sobre la totalidad del territorio.
(…) Nuestra Ley 34/2007, ya en el preámbulo manifiesta la necesidad de delimitar los espacios necesitados de medidas de control de la calidad de la atmósfera. La finalidad de mejorar la calidad recae «en las zonas en las que los niveles de uno o más contaminantes» superen ciertos niveles. Por eso también advierte que «cuando en determinadas zonas o aglomeraciones los niveles de contaminantes» lo requieran, «las comunidades autónomas aprobarán planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones».
En el artículo 3 la Ley recoge la definición de los conceptos que luego desarrolla su articulado, entre los que se encuentra el de «zona» en el apartado u), en los mismos términos de la Directiva. El artículo 4.1 de la Ley, entre los principios rectores menciona el de «corrección de la contaminación en la fuente misma», loque requiere la aplicación de medidas en su origen y no de forma genérica. Pero, en particular, el artículo 11impone la «Zonificación del territorio» (…).
Como advierte la parte recurrida, la cuestión casacional, tal como ha sido planteada en el auto de admisión, presenta una redacción que puede inducir a equívocos. Al preguntarse si basta con la elaboración de un plan autonómico o son precisos varios planes, parece que identifica el plan único con aquel que solo contiene medidas para todo el territorio, mientras que varios planes son necesarios cuando se presta atención a las distintas zonas sobre las que adoptar medidas singulares.
Para aclarar este problema debemos señalar que, obviamente, el plan ha de recaer sobre todo el territorio de la comunidad autónoma, pues todo él ha de ser examinado sobre las condiciones de calidad del aire. Ahora bien, la identificación de las fuentes de contaminación y las medidas a adoptar han de proyectarse sobre zonas delimitadas y de menor extensión. En realidad, estamos ante una cuestión terminológica o meramente formal. Resulta indiferente que el contenido exigido por la Ley al «Plan de mejora de la calidad del aire» se recoja en varios documentos, a modo de un plan por zona, o en un único documento o Plan para toda la comunidad autónoma si se detiene en particularizar las zonas y los objetivos y medidas aplicables a cada una de ellas. Además, es compatible que la estructuración del plan por zonas comprenda disposiciones sobre la totalidad del territorio.
IV.- Los argumentos de la Administración recurrente no son aceptables.
En primer lugar, el funcionamiento contaminante del ozono que refiere no contradice la necesidad de discriminar por zonas los planes de calidad del aire.
El hecho de que la contaminación por ozono que padece Castilla y León tenga su origen en otros territorios, incluso en el extranjero, no exime a la Administración autonómica de cumplir sus obligaciones legales. Precisamente la dinámica de dicho contaminante es tenida en cuenta en la Directiva 2008/50/CE: «El ozono es un contaminante transfronterizo que se forma en la atmósfera a partir de la emisión de contaminantes primarios» (considerando 13), y arbitra por ello los medios de información y colaboración de los Estados miembros (artículo 25). La Ley 34/2007 sigue esta directriz…
Y, en último lugar, la Directiva 2024/2881 refunde las Directivas 2004/107/CE y 2008/50/CE, pero ésta última-que hemos mencionado con anterioridad- es derogada con efectos a partir del 12 de diciembre de 2026, por lo que se hallaría en vigor cuando fue aprobado el Plan de calidad del aire aquí controvertido. De todos modos, la nueva Directiva sigue pivotando, en lo que ahora interesa, sobre la «zona» como demarcación para evaluar gestionar la contaminación atmosférica (…).
(…) Llegados a este punto, nos hallamos en condiciones de ofrecer una respuesta a la cuestión casacional en el sentido que ya habíamos anticipado: se opone a la normativa sobre calidad del aire y protección de la atmósfera un plan autonómico de mejora de la calidad del aire que omite establecer las medidas específicas para cada una de las distintas zonas delimitadas por la propia Administración autonómica según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire” (F.J.4).
“La sentencia recurrida apreció que el Plan cuestionado en el pleito sí contenía una zonificación, pues distinguía 8 zonas y 4 aglomeraciones, pero sin embargo contemplaba un plan único para toda Castilla y León sin discriminar por zonas, es decir, «sin especificar para cada zona las fuentes de emisión, los objetivos cualificados de reducción de los niveles de contaminación y las medidas y proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad». También considera que para acomodar el Plan a la normativa vigente debe respetar el contenido mínimo que impone, para cada zona o aglomeración, el artículo 16.2.a) de la Ley de calidad del aire y el artículo 24 y anexo XV del Reglamento, parecer éste que compartimos plenamente.
En definitiva, el recurso de casación formulado por la Administración de Castilla y León debe ser desestimado” (F.J.5).
Comentario de la Autora:
La Sentencia examinada tiene la virtud de establecer un criterio claro de delimitación del contenido de los planes de calidad del aire, en tanto que instrumentos de ordenación y garantía de la calidad de este sector.
En este sentido, me parece esencial que se introduzca, de un lado, la compatibilidad de medidas especiales, como consecuencia de la zonificación previa de un territorio, y medidas generales, que forman parte de un núcleo indisponible de los planes considerados. Desde esta perspectiva, se refuerza la capacidad de la Comunidad Autónoma de elevar el nivel de protección ambiental sobre la base del dato que proporciona su territorio.
Junto a ello, esta compatibilidad presenta un interés adicional sobre el que el Tribunal Supremo pasa casi de puntillas, pero que debe destacarse suficientemente. Esto es, la garantía del principio de proporcionalidad en la articulación de los planes, permitiendo, a través de esta zonificación, la exigencia de medidas con carácter restrictivo sólo donde ciertamente son necesarias, dando carta de naturaleza a la operatividad de la tutela ambiental como razón de interés general con la que imponer acciones garantistas de la calidad del aire.
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