Sentencia del Tribunal Supremo, de 4 de julio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: María Concepción García Vicario)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 3237/2025 – ECLI:ES:TS:2025:3237
Palabras clave: Planes hidrológicos. Aguas. Usos. Dotaciones netas de riego. Agricultura. Frutos secos. Metodología.
Resumen:
El Tribunal se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Consejo Europeo del Pistacho contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las Demarcaciones Hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.
Son partes recurridas la Administración General del Estado y la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha.
La entidad recurrente impugna determinaciones muy específicas de los planes hidrológicos (PH) de las Demarcaciones Hidrográficas del Tajo y del Guadiana, que se concretan en las dotaciones netas de riego para determinados árboles frutales de frutos secos.
Con carácter previo, la Abogacía del Estado considera que el recurso es inadmisible por carecer la recurrente de legitimación activa para su formulación. A sensu contrario, la Sala considera que es una asociación legalmente habilitada para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos y perfectamente legitimada para recurrir unas previsiones que pueden afectar a los intereses comerciales y económicos de sus asociados en la cuencas hidrográficas citadas -art. 19.1.b) de la LJCA-
Con carácter general y reiterando el contenido de diversas sentencias anteriores, la Sala efectúa un breve resumen sobre el alcance y el significado de la revisión de los PH aprobada por el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero; así como de la conexión de los PH y la potestad reglamentaria. A continuación, examina el contenido de los planes hidrológicos de cuenca en lo que se refiere a la fijación de «dotaciones objetivo para los distintos usos del agua». Determina cuál es el contenido obligatorio de los PH –art. 42 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA)- y la estructura formal que se recoge en el art. 81 del RD 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH), todo ello en relación con los usos y demandas, así como su asignación y reservas.
Asimismo, se refiere a la Instrucción de Planificación Hidrológica en lo relativo a usos y demandas de agua vinculadas a regadíos y usos agrarios, pronunciándose sobre lo que debe entenderse por dotaciones brutas y netas para cada tipo de cultivo y por eficiencia global de cada unidad de demanda –apartado 3.1, subapartado 3.1.2.3 relativo a regadíos y usos agrarios, donde a su vez se introduce el subapartado 3.1.2.3.2.1. Regadío-.
Con estas premisas básicas, la Sala se pronuncia sobre los motivos de fondo del recurso. En primer lugar, la recurrente alega que las dotaciones netas de riego para los cultivos de almendro, pistacho y nogal, incluidas en los planes hidrológicos del Tajo y del Guadiana para el actual período de programación 2022-2027, se han reducido de forma injustificada respecto a las dotaciones previstas en los anteriores PH, resultando ser muy inferiores a las que serían precisas para cualquier tipo de producción, lo que conlleva que se ponga en riesgo la sostenibilidad de las explotaciones agrícolas actuales de tales cultivos.
Las partes recurridas se oponen al considerar que la recurrente compara torticeramente las dotaciones brutas generales de los planes del primer y segundo ciclo con las dotaciones netas específicas de los tres cultivos (almendro, pistacho y nogal) en el Plan Hidrológico del tercer ciclo y que no aparecían en los planes de ciclos anteriores, por lo que no es que se hayan reducido las dotaciones netas, sino que por primera vez, el Plan Hidrológico ha establecido dotaciones específicas para esos cultivos.
La Sala considera probada la reducción de dotaciones netas de riego para los cultivos de pistacho, almendro y nogal. No se trata tanto, dice la Sala, que estos tres cultivos no tuvieran dotaciones asignadas en las planificaciones previas sino que dichas dotaciones estaban incluidas dentro de las asignadas a los árboles frutales en el PH del Tajo o en general en el PH del Guadiana, lo que permitía obtener dotaciones muy superiores para este tipo de cultivos durante los precedentes ciclos hidrológicos, no siendo hasta los planes del tercer ciclo (2022-2027) cuando se han establecidos dotaciones específicas inferiores para tales cultivos.
En segundo lugar, la recurrente alega que ni en el expediente administrativo que condujo a la aprobación de la revisión de dichos PH, ni en el propio RD 35/2023, constan debidamente: (i) la justificación técnica de las dotaciones brutas y netas fijadas para el riego de los cultivos referidos;(ii) los criterios técnicos utilizados para cuantificar dichas dotaciones; y (iii) la metodología seguida para la obtención de tales dotaciones.
Dado que las cuestiones planteadas tienen una naturaleza especialmente técnica, la Sala avala y considera que justifica suficientemente la postura de la recurrente, el informe pericial elaborado a su instancia sobre “los requerimientos hídricos del almendro, nogal y pistacho en las cuencas hidrográficas del Tajo y del Guadiana” por el Instituto de Investigación y Tecnología Agroalimentarias (IRTA), así como otro informe complementario que valora la información aportada por la Administración; máxime cuando la recurrente solicitó hasta en tres ocasiones la ampliación y complemento del expediente administrativo al entender que no justificaba las dotaciones brutas y netas para el cultivo de regadíos fijadas en el RD 35/2023.
En base a estos informes y teniendo en cuenta la metodología que se utiliza habitualmente para determinar los requerimientos de agua para los cultivos y el manual FAO 66 que indica que los coeficientes de cultivo que contempla son los que deben aplicarse a los cultivos, máxime cuando los anteriores manuales han quedado desfasados; resulta que los informes emitidos por las Confederaciones Hidrográficas del Tajo y del Guadiana en el expediente administrativo contemplan coeficientes de cultivo inadecuados y muy inferiores a los establecidos en todos los manuales FAO.
Por tanto, la Sala considera que las dotaciones recogidas para ambas cuencas en los PH no cubren los requerimientos hídricos necesarios para cada uno de los tres cultivos y en la gran mayoría de casos se quedan muy lejos de las exigencias hídricas. Por tanto, otorga la razón a la recurrente y descarta los argumentos del Abogado del Estado, basados en que los valores del informe pericial son demasiados altos en comparación con los contemplados en otros PH aprobados también por el RD 35/2003 y que dichas dotaciones están alineadas con las recomendadas por la Instrucción de Planificación Hidrológica.
En paralelo, el Tribunal entiende que las dotaciones para riego de dichos cultivos establecidas en los PH del Tajo y del Guadiana no están debidamente justificadas porque carecen del oportuno soporte técnico documentado que las avale, de ahí que la decisión de los planificadores no está materialmente justificada y se torna insuficiente frente a la prueba pericial aportada de contrario.
En definitiva, las dotaciones netas máximas establecidas para los cultivos de almendro, nogal y pistacho en los PH referenciados -incluidas, respectivamente, en el Apéndice 13.4 del Anexo V y el Apéndice 7.8 del Anexo VI- carecen de la debida justificación, lo que conlleva que la Administración ha vulnerado las previsiones relativas al control de la arbitrariedad y el principio de la buena regulación en la potestad reglamentaria, reconocidas en los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución y en el art. 129 apartados 1 y 2 de la LPAC, invocados por la parte recurrente, procediendo declarar su nulidad de pleno derecho, sin que tal declaración afecte en su totalidad al Apéndice 13 del Anexo V y Apéndice 7 del Anexo VI, tal y como se solicita en la demanda, sino únicamente a los concretos apartados referidos.
La anterior declaración conlleva la aplicación de las dotaciones de riego previstas en la normativa anteriormente en vigor –Real Decreto 1/2016, de 8 de enero-, hasta que sean aprobadas unas nuevas dotaciones que estén debidamente justificadas, lo que conlleva la estimación parcial del recurso interpuesto con relación a tal extremo.
Por último, la recurrente impugna la limitación que impone el PH de la demarcación del Tajo respecto a la posibilidad de incrementar las dotaciones previstas en el Plan en más de un 30%, incluso disponiendo del correspondiente informe agronómico, solicitando se declare nula de pleno derecho la previsión del artículo 26.1 del Anexo V del RD 35/2023, relativa a la imposibilidad de superar las dotaciones netas de riego para los cultivos mediante la aportación de informe agronómico en más de un 30% de las establecidas en el Apéndice 13 del citado Anexo V, de tal forma que en el citado precepto se tenga por no puesta la mención «hasta en un 30 %».
Aduce la recurrente que dicha limitación: (i) no se encuentra justificada ni motivada en el expediente administrativo que condujo a la aprobación del RD 35/2023 (ni en el propio RD); (ii) únicamente se prevé en la revisión del PH de la cuenca hidrográfica del Tajo, no habiendo sido incorporada a las revisiones de los otros once PH incluidas en el RD 35/2023; y (iii) tampoco encuentra una habilitación legal para su imposición en la normativa sectorial de aplicación en materia de aguas que regula el contenido y régimen de aprobación de los PH.
El Tribunal acoge este motivo de recurso por cuanto esta limitación porcentual no está justificada ni motivada, ni en el expediente administrativo que condujo a la aprobación del RD 35/2023 ni en el propio RD, sin que resulte suficiente el argumento del Abogado del Estado para justificar la excepción, en el sentido de que en los ciclos de planificación anteriores se había comprobado que, en la cuenca del Tajo, esta excepción se venía utilizando sistemáticamente para “inflar” las dotaciones netas.
Lo anterior determina que la limitación respecto al 30% prevista en la última frase del artículo 26.3 del Anexo V del RD 35/2023 deba considerarse nula de pleno derecho en aplicación de lo previsto en el artículo 47.2 de la LPAC, estimando el recurso interpuesto con relación a tal extremo.
En definitiva, se estima parcialmente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
-Respecto a la legitimación activa: “(…) En el presente caso, concurren los presupuestos referidos, pues el recurso se interpone por la Asociación Consejo Europeo del Pistacho (CEP), asociación empresarial que tiene por objeto la defensa de los intereses de las empresas asociadas dedicadas al cultivo del pistacho y otros frutos secos, por lo que está legitimada para recurrir frente a unas previsiones que pueden afectar e impactar directamente sobre los intereses comerciales y económicos de sus asociados en las cuencas hidrográficas del Tajo y del Guadiana, ya que las dotaciones fijadas en el RD 35/2023 para los cultivos de almendro, nogal y pistacho en mencionadas cuencas, así como la limitación de la posibilidad de incrementarlas por encima de un 30% en el caso del Tajo -aquí impugnadaspueden condicionar el desarrollo de las explotaciones agrícolas, afectando por tanto directamente al ejercicio de la actividad y la rentabilidad de la misma, significando que únicamente se recurren previsiones concretas que afectan a los intereses propios de la asociación y miembros que la componen. (…)”.
-Sobre la Instrucción de Planificación Hidrológica: “(…) A falta de datos contrastados podrán adoptarse unas dotaciones netas por cada grupo de cultivo cuyos valores se hallen dentro del rango admisible indicado en la tabla 52 del anexo IV. Las dotaciones brutas se obtendrán como cociente entre las dotaciones netas y la eficiencia global, teniendo en cuenta la evolución futura de ésta. Los volúmenes de demanda se estimarán a partir de las previsiones de la superficie de regadío y de las dotaciones brutas anteriores».
La Tabla 52 contiene el Rango de dotaciones netas admisibles para los grupos de cultivos en cada demarcación hidrográfica (metros cúbicos por hectárea y año) no existiendo en dicha Tabla referencias para las dotaciones de «frutales de fruto seco» en el caso de las demarcaciones hidrográficas del Tajo y Guadiana que aquí nos ocupan (…)”.
-Sobre la reducción de dotaciones netas de riego: “(…) Dicho esto, la comparativa de dotacionesque efectúa la recurrente en su demanda, está referida a dotaciones netas máximas previstas para dichos cultivos en mencionados ciclos hidrológicos y no a dotaciones brutas máximas. Así, por lo que se refiere a la cuenca hidrográfica del Tajola dotación máxima neta en la cuenca se ve drásticamente reducida en los diez sistemas que la componen para los cultivos del (i) almendro entre 4.800 y 3.600 m3/ha/año, (ii) nogal entre 5.400 y 3.300 m3/ha/año, y (iii) pistacho entre 2.700 y 500 m3/ha/año. Y en lo que a la cuenca hidrográfica del Guadianase refiere, el cambio más sustancial se produce en que mientras que en el primer y segundo ciclo hidrológico no existía una limitación concreta a las dotaciones para los cultivos del almendro, el nogal y el pistacho (determinándose una dotación media anual máxima de 6.000 m3/ha/ año), en el tercer ciclo se imponen para ellos unas horquillas con una dotación máxima y otra mínima (entre 700-2.000 m3/ha/año para el sistema Oriental, y entre 1.000-5.000 m3/ha/año para los sistemas Central, Ardila y Sur) reduciéndose así las dotaciones para estos cultivos en todos los sistemas de la cuenca hidrográfica del Guadiana entre 5.300 y 1.000 m3/ha/año
(…)”.
-Justificación, criterios técnicos y metodología: “(…) La metodología usual para determinar los requerimientos de agua de los cultivos se basa en la propuesta FAO que relaciona la demanda de los cultivos (ETc) con la Evapotranspiración de Referencia que proporcionan las estaciones agroclimáticas (ETo) y un Coeficiente de cultivo (Kc)que depende básicamente de lo que este cultivo sombrea el suelo (FAO 24 (Doorenbos and Pruitt 1977), FAO 33 (Doorembos y Kassam, 1979), FAO 56 (Allen et al., 1998), FAO 66 (Steduto et al., 2012)).
Para el caso del almendro, los Kc de demanda total que se contemplan en los diferentes tratados FAO van desde 0.80 (FAO 24), pasando por 0.90 (FAO 56) hasta un intervalo de 1.05 a 1.17 (FAO66), tabla 4.
El manual FAO 66 (el más reciente de todos ellos) cita expresamente que los Kc utilizados en dicho manual son los que deberían aplicarse a los cultivos, puesto que los de los anteriores manuales FAO han quedado manifiestamente desfasados. Y así resulta de dicho informe, que los Kc utilizados por la Confederación Hidrográfica del Tajo (inferior a los de 0,5 obtenidos para una dotación de 2700 m3/ha) están muy lejos de los que requieren los almendros en producción en plantaciones modernas de este cultivo, y muy lejos de lo que todos los manuales FAO indican (incluso los más antiguos) (…)
Y así resulta que como se desprende de la Tabla incorporada como Anexo 1 del escrito de demanda, los Kc utilizados por la Confederación Hidrográfica del Tajo, se sitúan entre el 0,3 y el 0,5 para almendro; 0,4 y el 0,45 para nogal y 0,25 y 0,93 para pistacho, mientras que en los documentos de la FAO los Kc que se contemplan van, desde el 0,80 en FAO 24, al 0,90 en FAO 56, o al intervalo de 1,05 a 1,17 en FAO 66, lo que avala las conclusiones del informe complementario de que los Kc utilizados están muy lejos de los que requieren los almendros en producción en plantaciones modernas de este cultivo, y muy lejos de lo que todos los manuales FAO indican (incluso los más antiguos).
Comentario de la Autora:
Aunque se trata de una cuestión muy concreta y con un elevado grado tecnológico y de metodología, lo cierto es que el Tribunal pone de relieve la necesidad de justificar y motivar la reducción de las dotaciones para riego destinadas a cultivos de árboles frutales de frutos secos teniendo en cuenta las consecuencias que puede tener para los agricultores. Extremo que no ha sido tenido en cuenta por el planificador y que ha dado lugar a la nulidad de determinados preceptos. Se destaca el cálculo de las dotaciones de riego y su relevancia para el ejercicio de los derechos concesionales a través de una comparativa de dotaciones netas máximas previstas para los cultivos de almendro, nogal y pistachos que ha demostrado que las correspondientes a los ciclos hidrológicos precedentes eran muy superiores a los planes del tercer ciclo sin que exista motivo ni justificación para su reducción.
Enlace web: Sentencia STS 3237/2025 del Tribunal Supremo, de 4 de julio de 2025
