Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2026 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 961/2026- ECLI: ES: TS: 2026:961
Palabras clave: Especie en peligro de extinción. Autorización. Caza. Protección.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación núm. 7119/2024 interpuesto por el Gobierno de Cantabria, contra la sentencia núm. 166/2024, de 27 de mayo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que estimó el recurso contencioso-administrativo núm. 282/2022 interpuesto por la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico contra la Resolución de 8 de septiembre de 2022 -confirmada en alzada por resolución de 14 de septiembre- del Director General de Biodiversidad, Medio Ambiente y Cambio Climático del Gobierno de Cantabria por la que se autorizaba la extracción de un lobo en terrenos del municipio de la Hermandad de Campoo de Suso. Es parte recurrida la citada Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico.
De esta manera, el interés casacional se vincula a “determinar el alcance del análisis a realizar para aplicar las medidas de extracción y captura de ejemplares, en concreto de lobo ibérico, previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021 , de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas”, identificándose como normas que deben ser consideradas, además de las que acaban de citarse, los artículos 57 y 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ; y el artículo 16 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
En esencia, la Sala de instancia reiteró la posición adoptada en Sentencias anteriores, en el sentido de considerar que, en la fecha del dictado de la resolución impugnada, el lobo estaba integrado en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, cuya operatividad se despliega por todo el territorio español, al amparo de la citada Orden de 2021, considerada básica por el TC en su núm. 99/2022, de 13 de julio: esto significa que es vinculante para todas las Comunidades Autónomas. Por tanto, y ello es lo que destaca el Tribunal, no es posible que éstas ignoren el listado básico o reduzcan el nivel de protección que establece la Orden, puesto que el artículo 149.1.23ª CE articula una competencia de signo contrario, en cuya virtud las Comunidades Autónomas tienen la posibilidad de elevar el nivel de protección (F.J.1). En este sentido, el Tribunal considera que la Comunidad Autónoma no acredita que se den todos los presupuestos de la excepción de la legislación aplicable en cuya virtud sería posible dar muerte a ejemplares de lobo. A ello se suma que el Tribunal estima que la Administración, de acuerdo con el principio de proporcionalidad y la exigencia de que la afección ambiental sea la menor posible, tampoco atiende criterios selectivos en la determinación del ejemplar a abatir, en la idea de que “la Administración ha de elegir a los ejemplares cuya eliminación cause menor perjuicio a la manada o población de lobos afectada y, para ello, ha de considerar las características que incidan en la significancia de los miembros de la manada o población para la subsistencia y adecuada dinámica de la misma, tales como la edad, el sexo, la posición jerárquica en el grupo, que se incumple en el supuesto analizado” (Fs. Js 6 y 7 de la Sentencia de instancia, recogidos en el F.J.1).
La parte recurrente considera que la Sentencia del TSJ exige “un nivel de desagregación de datos innecesario y desproporcionado a los fines pretendidos y según el mejor conocimiento científico disponible”, considerando que la interpretación que hace la Sentencia del apartado 2.d) de la Disposición Adicional Primera de la OrdenTED/098/2021, de 20 de septiembre, en cuanto a las aludidas medidas selectivas “desbordan los límites de una interpretación lógica”, planteando una serie de criterios que no se deducen ni del artículo 61 de la Ley 42/2007, ni de la norma reglamentaria (F.J.3).
De acuerdo con todo lo anterior, el Tribunal Supremo resuelve procurando la fijación de criterios comunes, ante la concurrencia temporal de los recursos núms. 5546/2024, 6050/2024, 6280/2024 y 6570/2024, sobre asuntos análogos. En este sentido, y en línea con la Jurisprudencia del TJUE, considera que no es suficiente la motivación empleada por la parte recurrente para justificar la medida, atendiendo no sólo a las medidas selectivas señaladas en la Sentencia de instancia (que, no obstante, incurre en ciertos excesos en cuanto al grado de exigibilidad de las razones y alternativas que han de valorarse por la Administración), sino, también, a la necesidad de superar el ámbito local en la valoración de la situación de la especie, que deberá hacerse conforme a criterios científicos más generales aplicables a un territorio más amplio. El Tribunal desestima, pues, el recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“Tal y como ya hemos afirmado en nuestra sentencia de 12 de febrero de 2026 (RC 5548/2024), no suscita ninguna duda que las Comunidades Autónomas ostentan la competencia para adoptar medidas de control de la población del lobo en su ámbito territorial, incluida la muerte de ejemplares” (F.J.5).
“(…) Sobre estas premisas, la autorización por una Comunidad Autónoma a la adopción de medidas de control de la población del lobo en su ámbito territorial no supone una contravención de las medidas de extracción y capturade ejemplares previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021,de 20 de septiembre, por la que se modifica el Anexo del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas.
(….) Por ello, y en segundo lugar, a la hora de determinar el alcance del análisis a realizar para aplicar las medidas de extracción y captura de ejemplares, en concreto de lobo ibérico, previstas en el apartado segundo de la disposición adicional primera de la Orden TED/980/2021, el hecho de que la «extracción y captura» del lobo constituya la ultima ratio para la abundante normativa aplicable, impone al órgano administrativo el deber de examinar las soluciones alternativas y expresar estas y sus resultados en la autorización” (F.J.5).
“No obstante, esta Sala considera que tal interpretación rebasa el contenido de las disposiciones examinada sen cuanto impone un estudio experimental de esas soluciones alternativas hasta agotarlas, y, como alega la parte recurrente, esto supone exigir una exhaustividad que la norma no prevé y que en muchos casos conduciría a la imposibilidad práctica de aplicarla.
Tal y como hemos argumentado en el fundamento jurídico anterior, el hecho de que la «extracción y captura» del lobo constituya la ultima ratio en atención a la normativa aplicable, obliga a que el órgano administrativo examine el conjunto de soluciones alternativas y exprese éstas y sus resultados en la autorización. Se impone, por tanto, la consideración de varias medidas -así se desprende de la disposición adicional-, cuya profundidad y contenido habrá de valorarse en función del principio de proporcionalidad al que también acude la sentencia recurrida, pero sin que suponga un obstáculo insorteable.
Para comprobar si la Administración autonómica ha cumplido la obligación de motivar este importante aspecto, no con el rigor que exige la Sala de instancia, pero sí de acuerdo con el criterio más flexible al que nos hemos referido, debemos partir de que se limita a mencionar el uso de dos medidas alternativas. Se trata, en primer lugar, del cercado de los terrenos de pastos, en su inmensa mayoría catalogados como montes públicos, que se consideró incompatible con la naturaleza propia de la ganadería extensiva y los condicionantes ecológicos del terreno; y, en segundo lugar, de la utilización de perros de guarda en algunas de las explotaciones.
Consideramos que este contenido no cumple los mínimos requerimientos legales, ni del artículo 16 de la Directiva Hábitats, ni del artículo 61 de la Ley 42/2007, ni de la disposición adicional de la Orden TED/980/2021.
(…) Otros aspectos que debe desarrollar la justificación de la autorización son la delimitación del área de distribución de la especie, así como las previsiones sobre la evolución de su Hábitats, sustentadas en estudios sólidos.
Es importante concentrar la atención en el mandato de que tal justificación se haga «con el mejor conocimiento disponible»; lo que significa que no vale cualquier justificación, ni son aceptables las afirmaciones apodícticas, o la mera acumulación de datos, sino que es necesario aportar conclusiones ciertas, fiables, convincentes, las cuales solo pueden provenir de estudios detenidos efectuados con las mejores técnicas que la ciencia permita en cada momento, estudios que pongan en relación la situación de conservación del lobo con las medidas de extracción proyectadas.” (F.J.6).
Comentario de la Autora:
En esta ocasión estamos ante una Sentencia muy interesante por lo que tiene de materialización del mandato de protección derivado del artículo 45.2 CE, y la necesidad de encontrar soluciones de equilibrio ante las exigencias de conservación de la biodiversidad.
En mi opinión, la Sentencia es clave para entender que el juego de prohibiciones y excepciones que deriva de los artículos 57 y 61 de la Ley 42/(y las normas de desarrollo) debe estar orientado por la necesidad de protección mencionada y, sobre todo, por la toma de decisiones de la Administración competente motivada y basada en el conocimiento científico. Desde esta perspectiva, creo fundamental el criterio establecido por la Sentencia de exceder del ámbito local afectado por una especie tan particular como el lobo para llevar a cabo las valoraciones que justifiquen las excepciones planteadas por la legislación aplicable.
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