Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1428/2011
Temas clave: Aprovechamiento agua; plan hidrológico; concesión; uso racional; reserva de agua
Resumen:
La Sentencia que ahora se expone resuelve el recurso de casación planteado por la “Unión Sindical de Usuarios del Júcar” contra la Sentencia TSJ Castilla-La Mancha, de 29 de diciembre de 2006, desestimatoria del recurso presentado contra la Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de 31 de octubre de 2002, que desestimó las reclamaciones formuladas por la “Unión Sindical de Usuarios del Júcar” ante la concesión de aguas subterráneas renovables otorgada a una Comunidad de Regantes, con destino exclusivo “a riego por goteo de 265 hectáreas, de cultivos leñosos de interés social”, estableciéndose el caudal máximo instantáneo y una serie de determinaciones sobre la realización de obras, instalaciones, inspección y vigilancia” en relación con el aprovechamiento (F.J.1). Son partes recurridas el Estado, así como la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
En esencia, lo que la recurrente discute es la legalidad de la concesión referida, en la medida en que el Plan Hidrológico del Júcar contemplaba expresamente la prohibición de otorgar nuevas concesiones con destino a regadío, si las mismas se solicitaban después del 1 de enero de 1997 (tal y como se pone de manifiesto en la Sentencia); aunque, el propio Plan contemplaba dos excepciones al respecto, consistentes en el hecho de que las concesiones no supusieran un incremento de volumen de la extracción o fueran la culminación de expedientes anteriormente iniciados (Fs.Js. 5 y 7). Además, se plantea la vulneración de los arts. 40.4 y 59.4 del TR Ley de Aguas, en relación con el contenido del Plan en cuestión.
El punto de partida del Fallo de la Sentencia se encuentra en la consideración indubitada del carácter vinculante de los Planes Hidrográficos de Cuenca, habida cuenta de su naturaleza normativa y de la virtualidad de estos planes para garantizar la utilización racional de un recurso tan fundamental como el agua, de forma que, ex art. 59.4 TR Ley de Aguas, “toda concesión se otorgará según las previsiones de las Planes Hidrológicos” (F.J. 6). Sin embargo, en el supuesto de hecho, el Tribunal hace una interpretación peculiar de los preceptos de la Ley de Aguas discutidos, a fin de posibilitar que la extracción de aguas subterráneas que se permite a partir de la concesión discutida se acomode al Plan Hidrológico en la medida en que, por un lado, se encuentra dentro de la reserva total máxima de agua prevista para abastecimiento y pequeños regadíos (F.J.9) y, por otro, el art. 61.3 TR Ley de Aguas permite la sustitución de caudales por otros de origen diferente, de manera que, “siempre que se respete el volumen de agua cuantitativamente limitado, en la concesión administrativa se pueden alterar las reservas de aguas superficiales para aguas subterráneas”, y todo ello, en la medida en que el agua es un recurso unitario.
Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal decide que no ha lugar a la casación, en la medida en que el hecho de que el Plan Hidrológico haya previsto una reserva de aguas superficiales no impide que pueda transformarse dicha reserva, permitiéndose, en tal caso, la posibilidad de que se otorguen nuevas concesiones administrativas, referidas a las aguas subterráneas (F.J. 11, in fine).
No obstante lo anterior, la Magistrada Dª Mª del Pilar del Teso Gamella emite Voto Particular, por no compartir la interpretación y aplicación de los preceptos señalados, entendiendo, en tal caso, que no es posible otorgar la concesión administrativa discutida por contravenir las previsiones del Plan Hidrológico del Júcar, dictadas al amparo del art. 40. A juicio de la Magistrada, el carácter vinculante de esta Planificación no admite dudas y, además, es una garantía de la gestión del agua como recurso unitario, de forma que el Plan es aplicable a todo el dominio público, sin que sea posible obviar su contenido para algunos de estos elementos. Junto a ello, la Magistrada no comparte la interpretación tan flexible que hace el Pleno sobre el art. 61.3 TR Ley de Aguas, en el sentido de que, por un lado, el precepto no confiere libertad a la Administración para que actúe al margen o en contra del Plan (en este caso en relación con la reserva de aguas superficiales) y, por otro, el sentido del artículo es vincularlo a un momento posterior al otorgamiento de la concesión administrativa, y no al de su otorgamiento, como asume el Tribunal. El voto particular concluye insistiendo en la naturaleza vinculante de los planes hidrológicos, tanto en la fijación del agua para uso privativo que se estime, “como en la determinación del origen del recurso hídrico”.
Destacamos los siguientes extractos:
“La utilización racional de los recursos naturales para la defensa del medio ambiente que proclama el artículo 45.2 de la CE , impone que el uso racional de un recurso natural como el agua haya de sustentarse, habida cuenta su carácter escaso y limitado, sobre una adecuada planificación.
Pues bien, las concesiones administrativas de aguas, en la medida que atribuyen un uso privativo sobre un bien de dominio público, han de respetar las normas de los planes hidrológicos y se encuentran, por tanto, sujetas a dicho contenido normativo. La planificación o programación hidrológica no se entiende, ni resultará eficaz, si sus previsiones no tuvieran carácter vinculante” (F.J. 6).
El agua es efectivamente un recurso unitario, como dispone ya el título preliminar del TR de la Ley de Aguas, concretamente el artículo 1.2 , pues las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, se integran en el ciclo hidrológico, y constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general. De manera que esta sujeción al interés público determina que, siempre que se respete el volumen de agua cuantitativamente limitado, en la concesión administrativa se puedan alterar las reservas de aguas superficiales para aguas subterráneas, como ha sucedido en este caso. Ya decía el preámbulo de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, que «consideradas, pues, como recurso, no cabe distinguir entre aguas superficiales y subterráneas. Unas y otras se encuentran íntimamente relacionadas, presentan una identidad de naturaleza y función y, en su conjunto deben estar subordinadas al interés general y puestas al servicio de la nación»” (F.J.10).
“….Pues bien, considero que ninguna de estas razones, que se exponen en los fundamentos noveno y décimo de la sentencia, avala que la Administración hidrológica, al tiempo de otorgar una concesión, pueda desairar lo previsto en las normas del Plan Hidrológico. Dicho de otra forma, la Administración no puede eludir el contenido normativo del Plan, cumpliendo unas determinaciones sí y otras no. Así, el criterio mayoritario que expresa la sentencia entiende que ha de observarse y cumplirse con la fijación del límite cuantitativo de volumen del recurso –25 hm3 anuales–, pero pueden no cumplirse las determinaciones relativas al origen de las aguas” (Voto particular).
Comentario de la Autora:
La planificación hidrológica es, sin duda, una pieza clave de la tutela del agua, tanto desde un punto de vista cuantitativo como cualitativo, y, por tanto, no puede plantearse duda alguna sobre el alcance vinculante de esta planificación. Baste con recordar el significado de la planificación ambiental, en tanto que instrumento orientado a la toma de decisiones de racionalización en el aprovechamiento de los recursos naturales sobre la base de la información técnica previa que manejan las Administraciones, y la importancia de la misma como vehículo idóneo de participación del público en la toma de decisiones de naturaleza ambiental.
No obstante, el supuesto de hecho que se expone también plantea una cierta reflexión sobre la idoneidad de las concesiones, en tanto que instrumentos de intervención, para el cumplimiento de los objetivos y determinaciones previstas en el plan, debiendo valorarse la utilidad de otros dispositivos de gestión del recurso con menor grado de intervención directa por parte de la Administración (piénsese, así, en la posibilidad del mercado del agua). No obstante, ello no puede significar que pueda renunciarse al marco jurídico que, en el caso de los recursos hídricos, crean los Planes de Hidrológicos de cuenca.
