Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Albacete), de 19 de mayo de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 1.ª, Ponente: María Pérez Pliego)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CLM 1257/2025 – ECLI:ES:TSJCLM:2025:1257
Palabras clave: Medidas cautelares. Periculum in mora ambiental. Red Natura 2000. ZEC/ZEPA.
Resumen:
El Ayuntamiento de Orgaz (Toledo) acordó la recuperación posesoria de oficio del camino público denominado Gamonetar o Vereda de la Colorada. La medida incluía la retirada de las puertas metálicas instaladas por la mercantil GLOBALVASMAN S.L., que impedían el tránsito. El Pleno municipal fundamentó su decisión en que dicho camino estaba expresamente reconocido en la Ordenanza reguladora del uso de caminos públicos de Orgaz, publicada en el BOP de Toledo de 18 de octubre de 2018, y figuraba en el Libro Inventario Municipal de Bienes como bien de dominio público.
GLOBALVASMAN, S.L., disconforme con la actuación del Ayuntamiento, presentó recurso y solicitó medidas cautelares para suspender la ejecutividad del acuerdo, alegando que la apertura del camino ocasionaría perjuicios medioambientales irreparables, dado que la finca colindante, “La Raña del Tejar”, se encuentra en una zona incluida en la Red Natura 2000 (ZEC/ZEPA “Montes de Toledo”) y afecta a planes de recuperación de especies especialmente sensibles: águila imperial ibérica, águila perdicera, buitre negro y lince ibérico.
El Juzgado Contencioso-Administrativo nº 3 de Toledo denegó la cautelar (Auto de 22 de enero de 2025), y frente a dicha resolución la empresa interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.
La parte apelante (la mercantil GLOBALVASMAN S.L.) fundamentó su recurso de apelación en la existencia de un periculum in mora de carácter ambiental, alegando que la ejecución inmediata del acuerdo municipal ocasionaría un riesgo cierto de daños irreparables para el entorno protegido. Con base en un informe técnico de “Tecniagro S. XXI”, defendió que la apertura del camino generaría un acceso indiscriminado y carente de regulación, favoreciendo la circulación de vehículos motorizados, la presencia de senderistas fuera de las rutas señalizadas y la perturbación en épocas críticas para diversas especies de fauna amenazada, lo que derivaría en perjuicios de difícil o imposible reparación.
Asimismo, invocó la concurrencia de fumus boni iuris, sosteniendo que el Ayuntamiento había confundido un procedimiento de recuperación posesoria con cuestiones propias de legalidad urbanística o deslinde, incurriendo además en un error en la identificación del camino al basarse únicamente en un certificado catastral; en consecuencia, el expediente, más que responder a una recuperación posesoria propiamente dicha, se habría configurado como un intento de delimitación de fincas, excediendo las potestades municipales. Finalmente, alegó una deficiente ponderación de intereses por vulneración del artículo 130.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), al entender que no se había realizado un juicio equilibrado de proporcionalidad. En este sentido, mientras el Ayuntamiento había tolerado durante años la situación, los daños ambientales derivados de la apertura del camino podían resultar irreversibles, lo que, a juicio de la apelante, debía haber conducido a otorgar la suspensión cautelar solicitada.
Por su parte, la parte apelada (el Ayuntamiento de Orgaz) defendió la adecuación a Derecho del auto impugnado, subrayando que el objeto del litigio era la ocupación ilegal de un camino público, reconocida en la Ordenanza municipal publicada en el BOP de Toledo de 18 de octubre de 2018 e inventariado como bien de dominio público. En este sentido se aportaron, a modo de acreditación, las actas de inspección ocular de los servicios técnicos municipales y de la Policía Local, que constataron la instalación no autorizada de una puerta metálica con candado por parte de la mercantil.
El Ayuntamiento rechazó que existiera periculum in mora, pues los perjuicios ambientales alegados eran meramente hipotéticos y, en todo caso, debían ser afrontados a través de las medidas de gestión que impone la normativa europea, estatal y autonómica en relación con la ZEC/ZEPA “Montes de Toledo”, sin que pueda justificarse la clausura de un bien demanial para su protección.
Por otro lado, el Ayuntamiento recordó que la potestad de recuperación posesoria constituye una prerrogativa esencial de la Administración local sobre sus bienes (artículo 44 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales; RBEL), que gozan de carácter imprescriptible, inalienable e inembargable, de modo que el interés general en restituir el uso común debía prevalecer sobre el interés particular de la mercantil. En consecuencia, sostuvo que la suspensión cautelar pretendida únicamente beneficiaría a la parte apelante, mientras que ocasionaría un perjuicio grave a la colectividad, al privar a los vecinos y terceros del uso legítimo del camino, sin que concurrieran ni daños irreparables ni apariencia suficiente de buen derecho que justificasen apartarse del principio general de ejecutividad de los actos administrativos.
Para resolver el recurso el Tribunal entra en el análisis de las medidas cautelares con base en el artículo 130 LJCA y la doctrina consolidada del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional. En particular, subraya la cognición limitada del incidente cautelar, citando la STC 148/1993, en la que se insiste en que la pieza separada no es cauce idóneo para resolver cuestiones de fondo, sino únicamente para garantizar que el proceso principal no pierda su finalidad legítima.
En cuanto a la carga probatoria del periculum in mora, se remite a lo señalado por el ATS de 3 de junio de 1997, según el cual la mera alegación genérica de perjuicios no basta, siendo imprescindible aportar indicios suficientes de que los daños serán de difícil o imposible reparación.
Recuerda además la doctrina del fumus boni iuris y la necesidad de aplicarla con prudencia, tal como se recoge en la STS de 13 de junio de 2007 y en la STS de 18 de julio de 2000, que prohíben anticipar en sede cautelar la decisión de fondo salvo supuestos excepcionales (como cuando ya exista un acto idéntico previamente anulado o se trate de un acto dictado en ejecución de una disposición declarada nula).
Aplicando estos criterios, la Sala descarta la existencia de un periculum in mora ambiental. Los daños invocados en el informe pericial privado no se consideran reales ni inminentes, sino hipotéticos, pues la simple apertura de las puertas metálicas no comporta por sí misma un riesgo de degradación ecológica irreversible. El Tribunal destaca que, en caso de que el camino discurra efectivamente por una ZEC/ZEPA, la tutela ambiental debe articularse mediante las medidas de gestión establecidas en el plan de conservación y en la normativa sectorial, y no mediante la clausura de un camino inventariado como bien demanial.
Igualmente, el Tribunal rechaza la concurrencia de fumus boni iuris, señalando que las dudas planteadas por la empresa sobre la identificación del camino o sobre la eventual confusión entre recuperación posesoria y deslinde son cuestiones de fondo que habrán de resolverse en el procedimiento principal, pero que no pueden anticiparse en la pieza cautelar sin vulnerar la doctrina sobre la cognición limitada de esta fase procesal.
Finalmente, en la ponderación de intereses, la Sala considera que el interés público y de terceros en el uso común de un bien de dominio público (caracterizado por su imprescriptibilidad e inalienabilidad) debe prevalecer sobre el interés particular de la mercantil recurrente. Aun cuando el Ayuntamiento hubiera tolerado la situación durante años, ello no debilita la fuerza de la autotutela demanial reconocida en el artículo 44 RBEL ni justifica la suspensión cautelar de un acuerdo adoptado en defensa del dominio público viario.
Finalmente, la sentencia acordó desestimar íntegramente el recurso de apelación, confirmar el auto dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Toledo y condenar en costas a la apelante, limitándolas a la cantidad de 600 euros en concepto de honorarios de letrado, IVA excluido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) los perjuicios medioambientales invocados de contrario no se entienden acreditados, ni susceptibles de ser producidos por la simple apertura de las puertas que cierran el camino al que se refiere el procedimiento. Lo que se expone en el informe técnico aportado no son daños potenciales, sino hipotéticos: el hecho de que se abra el camino no exime al Ayuntamiento de cumplir con los condicionantes que prevea la legislación europea, nacional y autonómica en lo que atañe a la protección ambiental si el camino objeto de recuperación discurre por una Zona de Especial Conservación y/o una Zona de Especial Protección para las Aves. Y si el Ayuntamiento no respetase las medidas o restricciones que el Plan de Gestión de esa ZEC/ZEPA disponga, es lo que supondría el riesgo descrito en el informe; pero nada hace pensar que el Ayuntamiento, por el mero hecho de recuperar el camino, no esté dispuesto a cumplir con tales prevenciones, ni, desde luego, que el único modo de tutelar tales intereses sea mantener el citado camino bajo los exclusivos dominios de la mercantil apelante.”.
“(…) la adopción de la medida cautelar solicitada implicaría un perjuicio del interés general y de terceros, que se entiende debe prevalecer sobre el particular del recurrente, valorando que la suspensión de lo acordado afectaría no solo al Ayuntamiento demandado, sino a terceras personas, que se verían privadas del uso del camino, que fue reputado como público en la Ordenanza Municipal publicada en el BOP de Toledo de 18 de octubre de 2018, y consta indiciariamente que se encuentra incluido en el Libro Inventario Municipal del Ayuntamiento demandado según la certificación aportada de 16 de abril de 2024. La circunstancia de que el Ayuntamiento haya dejado caducar dos procedimientos previos de recuperación de la posesión del camino no constituye motivo suficiente para denegar sin más la recuperación acordada, ni es signo de una pasividad tal que haga quebrar el principio de ejecutividad de los actos administrativos, consecuencia lógica de la presunción de validez y eficacia de los mismos.”.
“(…) la doctrina de la apariencia de buen derecho, tan difundida como necesitada de prudente aplicación, debe ser tenida en cuenta en supuestos excepcionales, como cuando se solicita la nulidad de un acto dictado en ejecución de una disposición general previamente anulada, o cuando se impugna un acto idéntico a otro ya anulado jurisdiccionalmente. Pero no puede extenderse a supuestos como el presente, en que se invocan posibles errores en la identificación de un camino o en la delimitación del bien demanial, cuestiones todas ellas que deben ser valoradas y resueltas en el proceso principal, pues de lo contrario se estaría anticipando de manera indebida la resolución de fondo al resolver la pieza cautelar.”.
“(…) sin que el hecho de no haber acudido el Ayuntamiento a la vía de recuperación con anterioridad pueda hacer prevalecer el interés particular del apelante, respecto del interés público, de defender un bien que el Ayuntamiento reputa de titularidad pública y afectado al uso general o al servicio público, bien de dominio público que, por su propia naturaleza, es además imprescriptible. Este carácter otorga una especial intensidad al interés general comprometido en el presente caso, que justifica la desestimación de la medida cautelar solicitada.”.
Comentario de la Autora:
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha supone un pronunciamiento relevante para delimitar los estándares de tutela cautelar cuando se invocan riesgos medioambientales frente a la ejecutividad de actos administrativos dictados en defensa del dominio público. Este fallo confirma que la protección del medio ambiente no puede ser utilizada de forma abstracta o hipotética para suspender la eficacia de una resolución administrativa. En este sentido, es precisa una verdadera prueba, sólida y concreta, que vincula causalmente la medida que está siendo impugnada con un auténtico daño de difícil reparación o irreversible.
Como primera aportación fundamental encontramos la exigencia probatoria estricta del periculum ambiental: se insiste en que no es suficiente con invocar la localización del camino dentro de una ZEC/ZEA ni con describir de forma genérica la presencia de especies amenazadas. Se precisa demostrar cómo la actuación concreta, en este caso la apertura del camino, impactaría de forma directa en dichos valores ambientales para no caer en un riesgo meramente hipotético. Del mismo modo, el Tribunal recuerda que la apertura de un camino público en espacio protegido no exime al Ayuntamiento de aplicar las limitaciones, condicionamientos y medidas correctoras previstas en la normativa ambiental y en los planes de gestión de la Red Natura 2000. No obstante, esa exigencia de tutela ambiental no justifica el cierre indefinido de un bien de dominio público por un particular. La sentencia también subraya que la potestad de recuperación posesoria reconocida en el artículo 44 RBEL es una prerrogativa esencial de las corporaciones locales. El carácter imprescriptible e inalienable del dominio público viario otorga un peso determinante al interés general, de modo que la suspensión cautelar de su restitución exige una justificación particularmente intensa. Finalmente, la Sala habla de la aplicación prudente del fumus boni iuris, reiterando la doctrina del Tribunal Supremo (STS 13 de junio de 2007; STS 18 de julio de 2000) y del Tribunal Constitucional (STC 148/1993) sobre la imposibilidad de anticipar en sede cautelar cuestiones que afectan al fondo, como la eventual confusión entre recuperación posesoria y deslinde. En este sentido, resulta imprescindible esta aclaración para evitar que la pieza cautelar se transforme en un juicio anticipado sobre el fondo del asunto.
Esta sentencia proporciona seguridad jurídica a los Ayuntamientos en defensa de sus bienes de dominio público a excepción de la existencia de prueba clara de periculum ambiental, al tiempo que advierte sobre la exigencia de una prueba sólida que lo vincule con la actuación impugnada, no siendo suficientes las meras hipótesis. El pronunciamiento también reafirma la doctrina de que el medio ambiente y el dominio público deben gestionarse de manera equilibrada, previendo los riesgos medioambientales con las medidas precisas, pero nunca sirviendo de excusa para privatizar el uso de bienes comunes.
