Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 18 de julio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Pilar Martínez Ceyanes)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ AS 2014/2025- ECLI:ES:TSJAS:2025:2014
Palabras clave: Acceso a la justicia. Actividades clasificadas. Autorización ambiental integrada. Autorizaciones y licencias. Contaminación atmosférica.
Resumen:
La sentencia de autos resuelve el recurso interpuesto por una organización ambiental, mediante el cual se impugnaron dos resoluciones administrativas (de 4 de octubre de 2022 y 24 de enero de 2023) relativas a la modificación de la Autorización Ambiental Integrada (AAI) de una sociedad mercantil en Gijón.
En el suplico de la demanda se solicita: i) declarar no conforme a Derecho la Resolución de 24 de enero de 2023 de la Consejería de Administración Autonómica, Medio Ambiente y Cambio Climático, que anuló los condicionantes sobre el valor límite de emisión (VLE) individual del foco F5 del Sínter B secundario; ii) ordenar a la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico del Principado de Asturias que modifique la AAI para establecer un nuevo VLE individual de partículas de 10 mg/Nm³ (media diaria) para el foco F5 del Sínter B secundario, conforme a la Mejor Técnica Disponible (MTD) 26 del documento de conclusiones sobre MTD en producción siderúrgica y como medida compensatoria tras la instalación de la nueva chimenea de 60 m; y iii) ordenar la inclusión de un VLE másico diario de partículas de 717 kg/día para el foco virtual, aplicable desde el 1 de enero de 2026 si la mercantil no cierra definitivamente el Sínter B antes del 31 de diciembre de 2025.
La demandada, el Principado de Asturias, sostiene que la actora carece de legitimación activa y que el recurso incurre en desviación procesal respecto del apartado iii) del suplico. Asimismo, defiende que las medidas administrativas impugnadas son legales y reducirán las emisiones contaminantes de la instalación. La codemandada, la mercantil, añade un tercer motivo de inadmisibilidad y, a estos efectos, afirma que las resoluciones impugnadas se limitan a ejecutar un acto firme y consentido, vinculado a la modificación del Plan de acción a corto plazo para reducir partículas en la zona oeste de Gijón. Sostiene que las medidas adoptadas se ajustan a las MTD sectoriales, respetan el principio de proporcionalidad administrativa, cuentan con respaldo técnico y están amparadas por la discrecionalidad técnica y la presunción de veracidad administrativa, sin que la asociación recurrente haya aportado prueba en contra.
Antes de analizar el fondo del asunto, la Sala resuelve los tres motivos de inadmisibilidad del recurso esgrimidos por la demandada y la codemandada, con base en el artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).
Sobre la legitimación de la asociación demandante por escasa fundamentación, rechaza la inadmisibilidad al comprobar que cumple los requisitos del artículo 19.1.b) de la LJCA, en conexión con los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. El Tribunal, por remisión a la sentencia del TJUE de 14 de enero de 2021 (asunto C-826/18), agrega que no es necesario que la asociación haya participado previamente en el procedimiento administrativo.
En cuanto a la inadmisibilidad por entender que las resoluciones impugnadas son reproducciones de un acto firme y consentido, la Sala comparte el criterio de la demandante en el sentido de que las resoluciones recurridas constituyen actos jurídicos autónomos, susceptibles de impugnación independiente. En consecuencia, la modificación de la AAI y el establecimiento de nuevas condiciones operativas generan efectos jurídicos directos sobre el titular y terceros, lo que justifica su impugnación autónoma en la vía contencioso-administrativa.
Finalmente, en relación con la desviación procesal respecto del petitum, la Sala cita, entre otras, las sentencias de 6 de noviembre de 2024 y 3 de abril de 2025 del Tribunal Supremo para declarar la inadmisibilidad, por desviación procesal, de las nuevas pretensiones incluidas en la demanda, con base en el artículo 69.c) LJCA.
Entrando a examinar los motivos de fondo planteados y a la vista de los hitos más relevantes del procedimiento administrativo, el Tribunal rechaza el motivo relativo al incumplimiento normativo pues, con base en la Decisión de Ejecución de la Comisión de 28 de febrero de 2012 y en la Directiva 2010/75/UE sobre emisiones industriales, las técnicas de filtrado instaladas son válidas y conformes a la normativa, como confirman los informes periciales aportados. Por su parte, el planteamiento referido al nuevo diseño de la chimenea y a la dispersión de emisiones carece de prueba.
Por todo ello, se desestima el recurso y se declara la conformidad a Derecho de las resoluciones impugnadas, sin imposición de costas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En efecto, la legitimación activa se sustenta en el artículo 19.1.b) de la LJCA en relación con los artículos18, 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Como es sabido dicha ley incorpora la acción popular en asuntos medioambientales (art. 22) otorgando legitimación “a cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos: (…)”.
“(…) Por lo demás, el hecho de que la hoy demandante no haya realizado alegaciones en el expediente tramitado para la aprobación del denominado “Plan de acción a corto plazo para la reducción de los niveles de partículas en suspensión en la atmósfera de la zona Oeste de Gijón”, a diferencia de otras organizaciones como Ecoloxistes N’Aición D’Asturies, no es óbice para el reconocimiento de su legitimación. En este sentido es ajustada la cita a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( TJUE) de 14 de enero de 2021,en el asunto C-826/18 – Stichting Varkens in Nood y otros c. College van burgemeester en wethouders van degemeente Echt-Susteren ECLI: EU:C:2021:7 en la que respondiendo a una cuestión prejudicial el TJUE, partiendo de la premisa de que el acceso a la justicia en asuntos ambientales debe ser práctico y efectivo, no meramente teórico o ilusorio, concluye señalando que el artículo 9.2 del Convenio de Aarhus, en relación con el Derecho dela UE, no permite exigir la participación previa en el procedimiento administrativo como condición para acceder a la revisión judicial.”.
“(…) Sin embargo y como razonadamente opone la demandante se trata de actos distintos, con naturaleza jurídica autónoma y por ende susceptibles de ser impugnadas con independencia. Ciertamente y como se desarrollará con posterioridad, las resoluciones recurridas tienen su origen y fundamento en el Acuerdo del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de 6 de mayo de 2022 por el que se modificó el Plan de acción aprobado por Acuerdo de 19 de marzo de 2021. Pero una cosa es que el Acuerdo señalado pueda dar cobertura a actividad administrativa posterior y en particular a las resoluciones, de 4 de octubre de 2022 y de 24 de enero de 2023, en cuanto a las condiciones de funcionamiento y valores límite de emisión de la instalación y otra, muy distinta y que no se puede colegir de la primera, que tales resoluciones sean mera reproducción del Acuerdo. Se opone a tal conclusión el dato evidente de que son tales resoluciones las que modifican la Autorización Ambiental Integrada (AAI) y las que establecen nuevas condiciones operativas para la instalación afectada; son, por lo tanto, las que generan efectos jurídicos directos sobre los derechos y obligaciones del titular dela autorización, así como sobre terceros interesados, haciéndolas susceptibles de impugnación autónoma en sede contencioso-administrativa.”.
“(…) …es reiterada doctrina jurisprudencial ( SSTS de 18 de febrero de 1982, 20 de septiembre de 1985, 23 de octubre de 1989, 14 de marzo de 1990, 13 de noviembre de 1992, 21 de julio de 2003, rec. 4597/1999 o15 de junio de 2015, rec. 1762/2014, entre otras muchas), que en el proceso contencioso-administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula (ex artículo 45.1 LJCA y también cuando se interpone demanda directamente ex artículo 45.5 LJCA ), y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquellos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación o ampliación, puesto que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (entendiendo este carácter revisor rectamente en tanto en cuanto el acto administrativo es el presupuesto procesal del proceso contencioso y no su objeto, objeto que viene constituido por las pretensiones deducidas), conculcándose así el espíritu y la letra de los artículos 1 .º y 25 de la citada Ley al incidirse en desviación procesal; razón por la cual, en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto inicialmente impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto conforme al artículo 69.c) LJCA”.
“(…)Ahora bien, la alegación de un incumplimiento de la normativa (que ni tan siquiera cita en la demanda) no puede ser compartida. Y es que, tal y como se puso de manifiesto en el anterior fundamento de derecho la Decisión de Ejecución de la Comisión de 28 de febrero de 2012, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores tecnologías disponibles en la producción siderúrgica conforme a la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las emisiones industriales de Mejores Técnicas Disponibles -MTD-contempla para los Sínter secundarios (como el foco secundario del Sínter B sobre el que se discute), además del cerramiento o cubrimiento de la instalación, dos posibles técnicas de filtrado: el precipitador electrostático o el filtro de mangas, fijando un nivel máximo de emisión de partículas específico para cada una de tales alternativas en función de la técnica por la que finalmente se opte. Se trata de dos medidas alternativas pero igualmente válidas por lo que no cabe alegar con perspectiva de éxito que la implantación de una de las dos previstas (en este caso el precipitador electrostático en vez del filtro de mangas) incumpla la normativa.
Los peritos de parte, Ingenieros D. Romeo y D. Leonardo, de la firma INERCO señalaron en su comparecencia que el foco secundario del Sínter B ya cumplía con la normativa desde 2018 al tener instalado un precipitador electrostático y disponer de cerramiento o cubrimiento”.
“(…) En definitiva, la prueba pericial practicada -y cuyo contenido no ha sido desvirtuado por prueba alguna de contario- demuestra que el objetivo de mejorar la calidad del aire en la ciudad de Gijón se ha cumplido, siendo según todos los informes que obran en el expediente y la opinión de los peritos (muy significativamente, la explicación del Sr. Romeo al minuto 15:17 de la grabación) las medidas adoptadas equivalentes o incluso mejores a la implantación de un filtro de mangas.
La alegación de que el nuevo diseño de la chimenea reparte emisiones en una zona más amplia aparece totalmente huérfana de prueba alguna que la sustente. De hecho, una alegación similar aparece respondida por los técnicos de la Administración demandada en el informe de la Sección de Calidad del Aire, de 7 de abril de 2022 (Documento nº 36 de la carpeta DECO/2021/15418 complemento del EA) en sentido contrario al señalado”.
Comentario de la Autora:
La sentencia pone de manifiesto la notable complejidad técnica que caracteriza el litigio, lo que se traduce en la necesidad procesal de aportar pruebas periciales de gran entidad, como se evidencia en la intervención de expertos ingenieros y en la valoración detallada de informes técnicos y mediciones objetivas de calidad del aire.
Asimismo, resulta de gran interés el tratamiento que realiza la Sala sobre la legitimación activa de la asociación demandante, destacando la sentencia del TJUE de 14 de enero de 2021 (asunto C-826/18), que determinó la imposibilidad de exigir la participación previa en el procedimiento administrativo como condición para acceder a la revisión judicial en asuntos ambientales.
Enlace web: Sentencia STSJ AS 2014/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 18 de julio 2025
