Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 5 de febrero de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 3 Ponente: Humberto Herrera Fiestas)
Autora: María Pascual Núñez. Doctora en Derecho y Sociedad por la Universidad a Distancia de Madrid. Asesora y consultora jurídico-ambiental
Fuente: ROJ: STSJ AND 2153/2025 – ECLI:ES:TSJAND:2025:2153
Palabras clave: Suelos contaminados. Responsabilidad medioambiental.
Resumen:
El pronunciamiento de autos resuelve los recursos de apelación interpuestos por Impregna y por Adif contra la sentencia de 31 de marzo de 2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Jaén, así como la impugnación de las resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Andújar de 18 de junio y 14 de agosto de 2018. La primera de estas resoluciones desestimó las alegaciones formuladas por las actoras en el procedimiento de declaración de suelo contaminado en la zona del antiguo taller de creosotado de la Estación de Ferrocarril de Andújar, considerando a ambas mercantiles responsables solidarias de la contaminación. Esta imputación se fundamentó en la responsabilidad objetiva derivada de la realización de actividades incluidas en el anexo III de la Ley 26/2007, de 24 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. En consecuencia, se requirió la presentación de la documentación prevista en el Decreto 18/2015, de 27 de enero, que regula el procedimiento para la declaración de suelos contaminados en la Comunidad Autónoma de Andalucía (artículos 19 y siguientes). Asimismo, se acordó la comunicación de la resolución al Registro de la Propiedad de Andújar, a la Junta de Andalucía para su inclusión en el Inventario Andaluz de Suelos Contaminados y en el Inventario Municipal. La desestimación de las alegaciones se basó en la falta de aportación de justificación, prueba técnica, científica o histórica que desvirtuara los hechos que motivaron la incoación del expediente.
La sentencia apelada desestimó ambos recursos contencioso-administrativos, basándose en la prueba documental y pericial obrante en el expediente. Se constató la existencia de periodos de actividad sin autorización ambiental y sin ajustarse a las prescripciones y autorizaciones exigidas por el Real Decreto 668/1980, de 8 de febrero, sobre el almacenamiento de productos químicos. En cuanto a la responsabilidad de Adif, la sentencia rechazó su pretensión de ser declarada responsable subsidiaria en lugar de solidaria, argumentando que era titular de los depósitos y del almacenamiento de residuos químicos, suministraba la creosota a Impregna y debía desplegar las medidas de vigilancia e inspección en los trabajos realizados. Todo ello, con independencia de que, tras el abandono de las instalaciones por Impregna en 1998, Adif realizara labores de limpieza y eliminación de creosota entre 2012 y 2018.
En apelación, Impregna alegó que la sentencia de instancia omitió la valoración de pruebas obrantes en el expediente administrativo sobre el nexo causal entre su actividad y la contaminación. Consideró que la sentencia incurrió en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 238.3, en relación con el artículo 240 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, por haberse dictado prescindiendo de normas esenciales del procedimiento y con pérdida de derechos procesales. Solicitó a la Sala, conforme a la función revisora de los recursos de apelación, que se restableciera el equilibrio de derechos procesales y que no se tuvieran en cuenta para atribuirle responsabilidad hechos y fundamentos distintos de los que constan en el expediente administrativo, en particular las pruebas aportadas por Adif como demandada. Subsidiariamente, solicitó la retroacción de actuaciones para que el procedimiento se tramitara respetando las garantías y derechos procesales vulnerados.
Por su parte, Adif sostuvo que no se había producido infracción procesal causante de indefensión, que Impregna había ejercitado todos los recursos oportunos y que los informes técnicos y periciales aportados desvirtuaban la alegación de que Impregna no era causante de la contaminación. El Ayuntamiento de Andújar también se opuso, defendiendo la valoración probatoria realizada en la instancia y negando la existencia de indefensión. Citó como referentes jurisprudenciales que permiten la doble condición de demandante y codemandado la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2011 (recurso 1218/2008), la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 4.ª, de 14 de julio de 2016 (recurso 1015/2015) y la Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 10 de julio de 2017 (recurso 155/2017). Añadió que, aun sin las pruebas admitidas a Adif, el fallo habría sido el mismo, y rechazó la prescripción invocada por Impregna y la introducción de nuevas pretensiones en apelación.
Así, una de las cuestiones discutidas en la sentencia analizada es la posibilidad de incorporar a un nuevo procedimiento documentos, informes o pruebas de un procedimiento caducado. En este sentido, reproduce la doctrina jurisprudencial en la materia, en particular la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2019 (recurso 676/18), que, junto con otras resoluciones, establece que la Administración debe dictar resolución expresa en los plazos legales, y que el incumplimiento de estos plazos conlleva la caducidad del procedimiento y el archivo de las actuaciones, aunque no impide iniciar un nuevo expediente si no ha prescrito la infracción. La caducidad implica que el procedimiento queda inhabilitado para dictar una resolución válida sobre el fondo, y las resoluciones dictadas en procedimientos caducados son nulas ( STS de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ; STS de 3 de febrero de 2010, rec. 4709/2005 ; STS nº 9/2017, de 10 de enero, rec. 1943/2016). Añade que los actos administrativos debían dictarse en un procedimiento válido, conforme al artículo 53 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y al artículo 62.1.e) de la misma ley, que sancionaba con nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido. El artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción y que, en un nuevo procedimiento, pueden incorporarse actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad, debiendo cumplirse en todo caso los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2020 (recurso 166/2019) y otras resoluciones (por ejemplo, STS de 9 de mayo de 2001, rec. 461/1999 ; STS de 24 de febrero de 2004, rec. 3754/2001) precisan que la caducidad no impide iniciar un nuevo procedimiento mientras no hubiera prescrito la infracción (artículos 92.3 y 92.4 de la Ley 30/1992), y que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente puede fundarse en los mismos documentos que motivaron el expediente caducado, siempre que se trate de actos independientes (como actas e informes previos). Ahora bien, no pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento las actuaciones propias del expediente caducado (por ejemplo, pruebas practicadas tras la incoación), salvo que su incorporación la solicite la persona contra la que se dirige el procedimiento, ya que la caducidad sanciona el retraso de la Administración y no puede perjudicar al administrado. Asimismo, el archivo de las actuaciones es obligatorio al declarar la caducidad (artículos 43.4 y 44.2 de la Ley 30/1992). Por todo lo anterior, la Sala considera que solo pueden producir efectos en un nuevo procedimiento aquellos documentos, actas o informes que hayan surgido de forma independiente al expediente caducado, aunque se hubieran incorporado a este.
En el caso analizado, los documentos utilizados en el procedimiento en que se dictan las resoluciones recurridas se basan en un informe del biólogo municipal que, a su vez, se fundamenta en estudios e informes emitidos en un procedimiento anterior caducado, iniciado por denuncia del Seprona de 11 de julio de 2007. Sin embargo, salvo esa denuncia, el resto de la documentación proviene del expediente caducado. La Sala aprecia que el Ayuntamiento de Andújar no tramitó correctamente el expediente, ya que no solicitó a Impregna ni a Adif la incorporación formal de todos los documentos relevantes para determinar la responsabilidad en la contaminación. Por ello, la sentencia apelada debe ser revocada y estimados los recursos contencioso-administrativos, dejando sin efecto las resoluciones impugnadas, ya que en el expediente no consta la documentación emitida conforme a las exigencias del procedimiento sancionador que permita fundamentar la responsabilidad de las apelantes, más allá de informes insuficientes. La sentencia valoró indebidamente actuaciones de expedientes caducados y documentos aportados por Adif en el proceso judicial, sin que estos hubieran sido incorporados formalmente al expediente administrativo ni se hubieran respetado los trámites y garantías del procedimiento sancionador. La Sala señala que, según el artículo 70 de la Ley 39/2015, los expedientes archivados por caducidad no pueden considerarse antecedentes ni fundamento de la resolución administrativa impugnada.
En consecuencia, la Sala estima los recursos de apelación interpuestos por Impregna y por Adif contra la sentencia dictada el 31 de marzo de 2022 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Jaén en el procedimiento ordinario 512/2018 (acumulado al procedimiento ordinario 640/2018 del Juzgado nº 3), revocando dicha sentencia por ser contraria a Derecho. Asimismo, estima los recursos contencioso-administrativos presentados por Impregna S.A. y por Adif contra las resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Andújar de fechas 18 de junio y 14 de agosto de 2018, revocando también estas resoluciones por ser contrarias a Derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Así pues, el TS indica que es posible que produzcan efectos en el nuevo procedimiento aquellos documentos, actas o informes que surgieron de forma independiente del expediente caducado, que no surgieron dentro de él, aunque se hubieran incorporado al mismo.
En el caso que enjuiciamos, los documentos que se incorporan al procedimiento en el que se dictan las resoluciones recurridas se basan en un informe del biólogo municipal que a su vez se fundamenta en los estudios e informes emitidos en el procedimiento caducado que fue tramitado por la Junta de Andalucía y que se inició con la denuncia del Seprona de 11 de julio de 2007 que consta al documento 1 de dicho expediente( no consta en el expediente en que se dictan las resoluciones recurridas). La propuesta de resolución de16 de marzo de 2011 dictada en ese expediente por la Dirección General de Prevención y Calidad Ambiental que declara como suelo contaminado la zona del antiguo taller de creosota o de la Estación de Ferrocarril de Andújar (documento 17 del expediente administrativo de la Junta de Andalucía) señala que el expediente fue iniciado de oficio por denuncia, y que se solicitó a Imprega y a Adif estudios del suelo y las aguas subterráneas del antiguo taller, solicitudes que constan como documentos 2, 3 y 4 de dicho expediente administrativo. Así pues, el único documento previo adecuación del expediente es la denuncia del Seprona, resultando que los demás documentos surgieron en el seno de los expedientes caducados.
El Ayuntamiento de Andújar no ha tramitado correctamente el expediente, al no haberse solicitado en su seno por Impregna y por Adif la incorporación de todos aquellos documentos que fueron emitidos a los efectos de determinar la responsabilidad en la contaminación de los suelos de la Estación de Ferrocarril de Andújar.
Siendo ello así, la sentencia apelada debe ser revocada y estimados los recursos contencioso administrativos, dejando sin efecto las resoluciones impugnadas, y es que en lugar de examinar lo actuado en el expediente administrativo NUM002, en el que no se ha emitido en las condiciones exigidas por el procedimiento sancionador ni un sólo documento que contenga la más mínima fundamentación que permita declarar la responsabilidad de las apelantes, más allá de los lacónicos e insuficientes informes de 1 de marzo de2017 y de 15 de junio y 14 de agosto de 2018, dicha sentencia ha procedido a valorar lo actuado en los procedimientos caducados y los informes aportados por Adif al procedimiento judicial (cuya posición procesal siempre debió ser la de recurrente) como si formaran parte del expediente administrativo en que se dictan las resoluciones impugnadas, pero sin haber sido incorporados al mismo y sin respetar los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador. Ciertamente lo ha hecho al haber solicitado Impregna la aportación de los expedientes administrativos caducados, como ampliación del tramitado por el Ayuntamiento de Andújar. No obstante, ello, de cuanto hemos razonado, resulta que tales expedientes administrativos no debieron incorporarse a los autos por cuanto no constituyen ampliación del expediente en que se dictan las resoluciones impugnadas, y es que estando archivados por caducidad en modo alguno constituyen antecedente ni fundamento de la resolución administrativa en los términos del artículo 70 de la Ley 39/15”.
Comentario de la Autora:
La sentencia de autos aborda la responsabilidad por la contaminación de suelos y la necesidad de que los procedimientos administrativos respeten escrupulosamente las garantías legales y los derechos de defensa de los afectados. El fallo subraya la importancia de que la Administración actúe con rigor en la tramitación de expedientes sobre suelos contaminados, asegurando que cualquier declaración de responsabilidad ambiental se base en un procedimiento válido y respetuoso con los principios de legalidad y seguridad jurídica.
En resumen, la jurisprudencia y la normativa aplicable —especialmente la Ley 30/1992 y la Ley 39/2015 — establecen que la caducidad de un procedimiento administrativo obliga a iniciar uno nuevo para poder dictar una resolución válida. Si bien es posible incorporar ciertos documentos del expediente caducado al nuevo procedimiento, siempre debe garantizarse el respeto a los derechos de defensa de los interesados y el cumplimiento de los trámites esenciales del procedimiento, como la audiencia y la proposición de prueba.
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