Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 9 de enero de 2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Carlos García de la Rosa)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ AND 615/2026- ECLI:ES:TSJ AND:2026:615
Palabras clave: Autorizaciones y licencias. Autorización Ambiental Unificada. Inactividad de Administración. Sanciones.
Resumen:
La resolución examinada resuelve el recurso interpuesto por una mercantil contra la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de Mijas, en relación con una sanción de 66.113 euros y con la obligación de documentar y ejecutar el plan de clausura y mantenimiento postclausura de la planta de residuos de Mijas.
La mercantil alegó que no era titular de la Autorización Ambiental Integrada (AAI) tras la extinción de la concesión y la reversión de la instalación al Ayuntamiento, e invocó la prescripción de la sanción y la caducidad del procedimiento. En sentido contrario, las administraciones demandadas defendieron la responsabilidad de la mercantil.
En primer lugar, el Tribunal analiza si concurre la prescripción de la sanción, atendida la paralización administrativa producida entre la interposición del recurso de alzada, el 31 de diciembre de 2015, contra la resolución sancionadora de 26 de noviembre de 2015, dictada por infracción grave del artículo 132.1.a) de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (LGICA), y la resolución desestimatoria expresa de 29 de mayo de 2019, notificada el 31 de mayo de 2019.
La Sala destaca que dicha inactividad incide en la aplicación de la prescripción en el ámbito sancionador. Antes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, existía un debate jurisprudencial sobre si el plazo de prescripción debía computarse desde el vencimiento del plazo para resolver el recurso. La Ley 40/2015 zanjó esta controversia al establecer, en su artículo 30.3, párrafo tercero, que, en caso de desestimación presunta, el plazo de prescripción de la sanción comienza a computarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para resolver el recurso. Mediante sentencia de 15 de marzo de 2023, el Tribunal Supremo ordenó aplicar retroactivamente esta norma por resultar más favorable.
En el caso examinado, el plazo de prescripción de dos años previsto en el artículo 161.3 de la LGICA comenzó el 31 de marzo de 2016 y, al dictarse la resolución en mayo de 2019, ya había transcurrido. En consecuencia, la sanción estaba prescrita. No obstante, la obligación no pecuniaria de documentar y ejecutar el plan de clausura y mantenimiento postclausura no queda afectada por dicha prescripción, conforme a la doctrina asentada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 15 de octubre de 2020.
En segundo lugar, el Tribunal recuerda que, mediante resolución de 5 de junio de 2008, se otorgó la autorización ambiental integrada a la mercantil, imponiéndole la obligación de documentar y ejecutar el plan de clausura y postclausura de la instalación de tratamiento de residuos. Tras la extinción de la concesión por cumplimiento del plazo y la reversión de las instalaciones a la Administración municipal, el 10 de noviembre de 2011, la concesionaria perdió el control de la explotación. Desde esa fecha, la empresa informó reiteradamente a las autoridades ambientales sobre el cambio de titularidad de la AAI, sin obtener respuesta expresa de la Administración, que solo emitió un acto interlocutorio sin valor resolutorio.
Sobre esta base, la Sala determina que no cabe imputar responsabilidad sancionadora a la concesionaria mientras la titularidad de la AAI siga siendo dudosa y discutida jurisdiccionalmente, pues la Administración debía aclarar previamente este extremo.
En consecuencia, se estima el recurso contencioso-administrativo planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Esta polémica fue zanjada por la Ley 40/2015 que en su art. 30.3.III señalaba que “En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.”
Este precepto se debe aplicar retroactivamente en los términos expresados por la STS de 15 de marzo de 2023(rec. 8037/21) por imperio del principio que impone la aplicación de la norma sancionadora más favorable: “el cómputo del plazo de prescripción de la sanción previsto en el apartado tercero del art. 30.3 de la Ley40/2015 , debe ser aplicado retroactivamente, por ser más favorable, en los supuestos de sanción impuesta con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, cuando se ha interpuesto recurso administrativo contra la misma y la resolución de éste tiene lugar tardíamente tras la entrada en vigor de dicha ley”
En el caso presente el plazo para la prescripción de las sanciones por infracciones graves, según indica el art.161.3 de Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, está fijado en dos años.
Interpuesto el recurso de alzada en fecha 31 de diciembre de 2015, el plazo de prescripción comenzaba acorrer el 31 de marzo de 2016, cuando en fecha 29 de mayo de 2019 se dictó resolución desestimatora expresa del recurso de alzada (notificada el 31 de mayo de 2019) deviniendo entonces firme administrativamente y ejecutiva la sanción, había ya transcurrido el plazo de prescripción de dos años, por lo que la sanción estaría prescrita.
Sobre la imposición del deber asociado a la sanción consistente en obligación no pecuniaria de documentar y ejecutar el plan de clausura y mantenimiento postclausura de las instalaciones, no queda sin embargo afectada por el efecto de la prescripción de la sanción, tal y como tiene declarado el TS en sentencias como la de 15 de octubre de 2020 (rec. 7337/19), por lo que esta cuestión se analiza a continuación.”.
“(…) En esta tesitura no se puede imputar responsabilidad a la mercantil concesionaria desde el prisma sancionador que ahora analizamos a título de dolo o culpa, mercantil recurrente a la que se debió dar respuesta expresa accediendo a su solicitud o en su caso denegando la transmisión de la AAI a favor del Ayuntamiento titular receptor de la instalación, pues las circunstancias del caso exigían una aclaración previa a cargo de la Administración ambiental acerca del cuestionado aspecto de la incidencia de la extinción de la concesión y reversión de la instalación en la titularidad de la AAI, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 3.7 de la Ley 16/2002, de 1 de julio de Prevención y Control Integrados de la Contaminación – vigente a la fecha de la concesión de autorización – que define como «Titular» [de la AAI] a “cualquier persona física o jurídica que explote o, posea la instalación” , en concordancia con los mandatos del art. 22 bis de Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (Hoy art.23 de Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación), que imputa al titular de la explotación las cargas asociadas al control ambiental al momento del cese de la actividad.
No nos corresponde pronunciarnos aquí sobre la procedencia o no del cambio de titularidad de la AAI, cuestión objeto de enjuiciamiento en otro proceso jurisdiccional, pero sí podemos concluir que siendo como es aún al día de hoy dudosa y discutida jurisdiccionalmente la titularidad de la AAI a la fecha del cese de actividad, no le es posible a la Administración deducir responsabilidades sancionadoras sin previamente aclarar este aspecto, tal y como le venía legítimamente solicitado por la recurrente desde largo tiempo atrás, y como quiera que el fundamento de los deberes impuestos tiene su fundamento en la imposición de una sanción administrativa de la que es consecuencia accesoria, esta consecuencia derivada debe decaer por pérdida de su fundamento punitivo.
Se estima el recurso contencioso administrativo planteado.”.
Comentario de la Autora:
El interés de la sentencia de autos reside en la aplicación retroactiva del artículo 30.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en materia de prescripción de sanciones, por tratarse de la disposición sancionadora más favorable. Así, la Sala aborda el problema generado por la falta de resolución en plazo del recurso de alzada interpuesto contra la sanción administrativa y, con base en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2023, declara que, en caso de desestimación presunta, el plazo de prescripción de la sanción comienza a computarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para resolver el recurso.
La sentencia precisa, no obstante, que las obligaciones de documentar y ejecutar el plan de clausura y postclausura no quedan necesariamente afectadas por la prescripción de la sanción. En el caso examinado, sin embargo, son anuladas porque la falta de aclaración previa sobre la titularidad de la AAI tras la reversión de la instalación impedía imputar responsabilidad sancionadora a la mercantil.
Este caso ilustra cómo la falta de resolución expresa por parte de la Administración puede comprometer la efectividad de obligaciones ambientales relevantes, como la clausura y postclausura de instalaciones potencialmente contaminantes. La ausencia de una respuesta explícita introduce incertidumbre no solo sobre los plazos de prescripción, sino también sobre el sujeto responsable, dificultando, a la postre, la aplicación de las sanciones y de las cargas asociadas al control ambiental en el momento del cese de la actividad.
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