Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 20 de noviembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Juan Manuel Marín Carrascosa)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ MU 2018/2025 – ECLI:ES: TSJMU: 2025:2018
Palabras clave: Masas de agua subterráneas. Buen estado cuantitativo. Informes. Consultoría externa. “Evolución piezométrica”. “Índice de explotación”. Dominio público hidráulico. Protección del medio ambiente. Principio de precaución. Confederación Hidrográfica del Segura.
Resumen:
Examina la Sala el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Plataforma de Regantes y Usuarios de la Cabecera del Segura, dos Comunidades de Regantes y la Sociedad Agraria de Transformación de Ontur frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Segura (CHS) celebrada el 10 de noviembre de 2021 relativo a la declaración de las masas de agua subterráneas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo en su apartado 8.2 “Declaración masa de agua subterránea 070.008 Ontur; y frente al Acuerdo de la misma fecha relativo a las medidas cautelares en relación con la declaración de la masa de agua subterránea 070.008 Ontur.
La parte actora fundamenta su recurso en los siguientes argumentos:
-Vulneración de la legislación tanto general como específica en materia de aguas por parte del Organismo de Cuenca. Alega la contradicción existente entre la existencia de recursos suficientes y la restricción del acceso al agua.
-Omisión del preceptivo informe de la Comisaría de Aguas sobre el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea y el aforo de sus recursos renovables y reservas.
– Nulidad de pleno derecho de la declaración del mal estado cuantitativo de la masa de agua al atribuirse la función valorativa en el ejercicio de la ratio decidendi a una mercantil consultora externa a la Administración, en concreto, a “AQUATEC, proyectos para el sector del agua, S.A.U.”
– La masa de agua subterránea Ontur no se encuentra en mal estado cuantitativo. El criterio técnico aplicable es el establecido en la Directiva Marco del Agua, y el método se regula en el Anexo V, que deja claro que el único parámetro para calificar el estado cuantitativo de una masa de agua es la evolución piezométrica del agua subterránea medida en puntos representativos y suficientes que muestren una apreciación fiable de dicha evolución en el tiempo. La Administración no ha seguido este criterio ni esta metodología, sino que ha acudido al llamado “índice de explotación”, que califica de ocurrencia.
Asimismo, alega que la documentación empleada está desfasada y no actualizada; y reitera que los puntos de control no son representativos ni suficientes.
Se debe puntualizar que, para la resolución del recurso, la Sala se basa esencialmente en los argumentos de su sentencia de 18 de diciembre de 2024, hoy firme (procedimiento ordinario Núm. 61/2022) en relación con el estado cuantitativo de la masa de agua subterránea 070.007, Conejeros-Albatana.
Con carácter previo, en base al artículo 40 del TRLA, la Sala considera que la satisfacción de las demandas de agua no es el único objetivo que debe perseguir el planificador sino también la protección del dominio público hidráulico, el desarrollo regional y sectorial, el uso racional y económico del agua, y la protección del medio ambiente.
En relación con la valoración del estado cuantitativo de las masas de agua subterránea se apoya en el artículo 48 de las Disposiciones Normativas a las que hace referencia el artículo 6 del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, que aprobó la revisión de los Planes Hidrológicos de las distintas demarcaciones hidrográficas, entre ellas la del Segura –en la actualidad derogado por el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas-. Al efecto, se detiene en cuestiones como la reducción progresiva del nivel de sobreexplotación de las masas de agua subterráneas; el recurso disponible; y las declaraciones de sobreexplotación o de riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo que afectan a esta concreta masa de agua.
En segundo lugar, aunque es cierto que en el expediente no existe un informe específico de la Comisaría de Aguas, en opinión de la Sala, la propia Junta de Gobierno de la CHS cuando adoptó el acuerdo de inicio del procedimiento de declaración del mal estado de la masa de agua ya contaba con un informe de fecha 14 de julio de 2020 de la Oficina de Planificación Hidrológica, que a su vez redactó un estudio posterior sobre la situación del acuífero para justificar la procedencia de aquella declaración; lo que es más que suficiente.
Respecto al Informe redactado por la consultoría AQUATEC, la Sala entiende que no constituye un vicio de nulidad. Aunque el estudio sobre la situación del acuífero es preceptivo y corresponde elaborarlo a la propia Confederación, lo cierto es que, en este caso, aparte de firmarlo un técnico de la consultora, la valoración de los datos y las conclusiones adoptadas los suscriben también otros funcionarios de la propia Confederación, uno de ellos además figura como Director del Estudio.
En cuanto al fondo del asunto, la Sala considera que la masa de agua subterránea de Ontur no alcanza un buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 171.2a) del RDPH y con el artículo 50 de la Normativa del PHDS, por tener un índice de explotación superior a 1; e incumplir el objetivo medioambiental que marca la Directiva del Agua. No basta, a juicio de la Sala, con que el resultado de los piezómetros sea similar, sino que también debe estarse al índice de explotación. Otorga especial valor probatorio al Estudio e informes obrantes en el expediente administrativo hasta llegar a la conclusión de que la masa de agua está sobreexplotada por cuanto los niveles nunca han llegado a recuperarse hasta el nivel anterior tras las recargas primaverales.
En relación con la aplicación del principio de precaución, se considera que la actora no ha acreditado la ausencia de justificación, idoneidad y razonabilidad de las medidas adoptadas.
Por último, se añade que en la Revisión del Tercer Ciclo del Plan Hidrológico 2022-2027, aprobada por Real Decreto 35/2023 de 24 de enero, el ANEJO 12 del Plan Hidrológico de la Cuenca del Segura contiene la caracterización de las masas de agua de esta demarcación hidrográfica, definiéndose en un Anexo la “caracterización adicional de las masas de agua subterránea en riesgo de no cumplir los objetivos medioambientales en 2027”, entre las que se encuentra la Masa de Agua subterránea 070.008 Ontur.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es cierto que, en el seno del expediente no consta un informe específico redactado por la Comisaría de Aguas sobre la evaluación del estado cuantitativo, más tampoco puede olvidarse que en la propia Junta de Gobierno en que se aprobó aquella declaración si se evacuó, de acuerdo con el punto quinto del orden del día, un informe de la Comisaria de Aguas, cuyo apartado tercero tenía por objeto el estado cuantitativo de las masas de agua subterráneas y sus acuíferos caracterizado por su comportamiento piezométrico, (…) y, en el destacaba (…) que la evolución piezométrica puede ser equilibrada o ligeramente positiva, pero los descensos previos no recuperados no permiten realizar nuevos aumentos extracciones debido al agotamiento del acuífero y, que, además debía de tenerse en cuenta la planificación hidrológica que en teoría debe tener al buen estado en 2027 y, en estas condiciones las posibilidades de autorizar un nuevo aumento significativo de las extracciones son nulas o muy reducidas.
De este modo, para la adopción de aquel acuerdo se contaba, con un informe redactado por la Comisaría de Aguas sobre el estado cuantitativo de las masas de agua subterráneas incluyendo la que es objeto de este recurso, aparte de los elaborados, en el seno del expediente, por la Oficina de Planificación Hidrológica, a la cual le corresponde, de acuerdo con el artículo 7 del Real Decreto 984/1989, la realización de los trabajos y estudios necesarios para la elaboración, seguimiento y revisión del Plan Hidrológico de la cuenca (…)”.
“(…) De esta manera, a pesar de la intervención de un técnico ajeno a la Confederación para la elaboración de este lo cierto es que quien figura como Director del estudio es un funcionario de la CHS y para su redacción se tomaron datos de esta, tanto los contenidos en el Plan Hidrológico como del estudio de la información piezométrica disponible desde el año 2013 hasta la actualidad coincidente con la que se ha utilizado en el informe de seguimiento del Plan Hidrológico de la Demarcación del Segura para el año 2019, tal y como encomienda el propio artículo 171.4 del Reglamento.
La conclusión a la que debe llegarse es que dicha participación de un técnico ajeno, hidrólogo, aun cuando pudiera contar otros con esta titulación en seno de la propia Administración no va a viciar de nulidad la resolución dictada, en cuanto en la valoración de los datos y las conclusiones adoptadas en dicho informe intervienen otros funcionarios de la propia Confederación y no se cuestiona la veracidad de los datos objetivos en que se basa (…)”.
“(…) En cuanto al fondo del asunto, la prueba practicada en este proceso a instancias de la parte Actora no es óbice para apreciar que la masa de agua 070.008 ONTUR no alcanza el buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 171.2 a) del RDPH. Esta es una determinación normativa contenida en el art. 50.2 del Real Decreto 1/2016, de 8 de enero (PHDS), por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas, entre otras la del Segura, en su ANEXO X. Su índice de explotación era 1.06.
Además, el Acuerdo recurrido en este proceso viene determinado por el art. 50.5 del PHDS, conforme al cual “Para cada masa de agua con problemas de sobreexplotación o en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico, de conformidad con el artículo 56 del TRLA, se procederá a su declaración formal por parte de la Junta de Gobierno de la ConfederaciónHidrográfica del Segura, previa al establecimiento de un Programa de Actuación, cuyas determinaciones normativas se incorporarán al contenido normativo del PlanHidrológico”. Debe otorgarse especial valor probatorio al Estudio e Informes obrantes en el expediente administrativo (…)
De todos los datos ofrecidos en el Estudio, se concluye que el hecho que evidencia la sobreexplotación a la que está sometida esta masa de agua es que los niveles nunca han llegado a recuperarse hasta el nivel anterior tras las recargas primaverales. Además, acredita esa sobreexplotación la constancia de procedimientos administrativos de solicitudes de modificación de características de aprovechamiento de aguas subterráneas, que solicitaban la ejecución de nuevos pozos y o reprofundización de los existentes, dado que existe un riesgo en la garantía de suministro para abastecimiento o porque existen manantiales extinguidos (…)”.
“(…) Del resultado de la evolución piezométrica observada en los puntos de control de la MSTB se deduce que el acuífero presenta sectores en situación de sobreexplotación, que requiere de una observación a largo plazo que permita establecer si dicha tendencia descendente se mantiene en el tiempo y/o se traslada a otros sectores acuíferos de la MSTB. (..)”.
Esta normativa no hace sino incidir en la situación de sobreexplotación de la Masa de Agua y su caracterización como una Masa de Agua en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo. En su art. 50. 2, el PHDS hoy vigente refleja un aumento del índice de explotación de la masa de agua subterránea 070.008 ONTUR, que ha pasado de 1,06 a 1,42 (…)”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve la conjugación de dos factores para declarar el mal estado cuantitativo de una masa de agua subterránea, la red de piezómetros y el índice de explotación, que constituye el principal indicador para la evaluación de aquel estado con independencia de la lectura que se desprendiera de los piezómetros. Se trata de proteger el medio ambiente mediante la declaración formal de sobreexplotación de una masa de agua subterránea o en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, y ello, aunque en la actualidad se encuentren en buen estado, por cuanto el riesgo persiste.
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