Sentencia de la Audiencia Nacional, de 19 de diciembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8, Ponente: Santiago Pablo Soldevila Fragoso)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ: SAN 5656/2025- ECLI:ES:SAN:2025:5656
Palabras clave: Declaración de impacto ambiental. Evaluación ambiental. Participación. Transportes.
Resumen:
El pronunciamiento de autos resuelve el recurso interpuesto por la Pedanía de Quintanaurria (Ayuntamiento de Carcedo de Bureba, Burgos) contra la Resolución de 29 de diciembre de 2021, de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, por la que se aprobó definitivamente el Estudio Informativo del proyecto de la Línea de Alta Velocidad Burgos-Vitoria, junto con su expediente de información pública y el trámite de audiencia a las Administraciones.
La parte recurrente alega impactos ambientales, económicos y sociales negativos, tales como la pérdida de puestos de trabajo y la afección a terrenos agrícolas y manantiales. A tal fin, propone alternativas técnicas. Igualmente, invoca supuestas infracciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario; del Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Sector Ferroviario; del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y la devolución de originales, así como el régimen de las oficinas de registro; y de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
Las Administraciones demandadas se oponen al recurso y sostienen la legalidad del procedimiento, poniendo de relieve la participación de la recurrente y la inexistencia de irregularidades sustanciales.
El Tribunal, con apoyo en jurisprudencia del Tribunal Supremo, concluye que la resolución impugnada no incurre en desviación grosera ni vulnera la normativa ambiental, habiéndose respetado los trámites legalmente establecidos. En este marco, se citan los Autos del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2022 (recurso de casación 5581/22) y de 29 de mayo de 2024 (recurso 1839/24), en los que se afirma que la elección administrativa ha de ser la más recomendable conforme a criterios técnicos y jurídicos, y que solo resulta revisable en sede jurisdiccional ante errores graves o arbitrariedad. En particular, el segundo auto admitió a trámite un recurso por la posible vulneración de la legalidad al aprobar un estudio informativo para el ancho estándar en un tramo ferroviario sin evaluación ambiental, en contra de la normativa nacional y europea.
A la luz de estas premisas, la Sala examina el régimen previsto en la Ley 38/2015, del sector ferroviario, y destaca que se cumplieron los trámites procedimentales y que no se produjo indefensión, en la medida en que la recurrente pudo intervenir en el expediente. Añade que las objeciones formuladas carecen de la necesaria concreción, pues no identifican errores graves, limitándose, en esencia, a proponer alternativas. La resolución impugnada recoge, de forma detallada, las respuestas de la Administración a las reclamaciones sobre la elección de alternativas, la afección a terrenos agrarios y manantiales, los riesgos geotécnicos y las condiciones de accesibilidad para maquinaria agrícola y peatones; con ello, se concluye que no concurren errores o desviaciones groseras que justifiquen la estimación del recurso.
En lo relativo a una eventual vulneración de las obligaciones derivadas de la Ley 21/2013, el Tribunal considera acreditado que la recurrente participó en el procedimiento conducente a la declaración de impacto ambiental (DIA), sin que se aprecie infracción normativa.
En consecuencia, se desestima el recurso, se confirma la resolución impugnada y se imponen las costas a la parte recurrente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) SEGUNDO: Tal y como señala la defensa del Estado, tanto este Tribunal como el Tribunal Supremo se han pronunciado de manera reiterada sobre la naturaleza, alcance y límites del control jurisdiccional respecto de conceptos como opción más favorable, impacto ambiental, opción más recomendable, solución óptima, o alternativa óptima que figura en los estudios informativos. Un ejemplo de ello es el auto del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2022 recurso de casación 5581/22 citado por la abogacía del Estado.
Entiende el Tribunal Supremo que tales conceptos implican en realidad juicios de naturaleza técnica que forman un concepto jurídico indeterminado, “y que lo que la norma regula es que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable, y el enjuiciamiento de tal extremo ha de llevarse a cabo acudiendo al expediente administrativo, donde debe recogerse cada opción, sus ventajas e inconvenientes, tomando en cuenta las necesidades a satisfacer, los distintos factores a considerar, concretamente los datos geológicos, topográficos, geotécnicos, ambientales, socioeconómicos, etc, dejando constancia en el expediente de los mismos, y razonándose la valoración en la memoria correspondiente. En consecuencia, las decisiones basadas en estos conceptos solo podrá ser objeto de revisión jurisdiccional cuando se aprecie una vulneración evidente o grosera de la legalidad o cuando del expediente o del propio tenor de la decisión impugnada se infiera un criterio ayuno de lógica técnica que incida en la arbitrariedad”.
Una confirmación de esta jurisprudencia la encontramos en el más reciente auto del Tribunal Supremo de 29 de mayo de 2024, recurso de casación nº 1839/24 que admite a trámite el recurso interpuesto contra una resolución publicando la aprobación del expediente de información pública y audiencia y aprobación definitiva de un Estudio informativo para la implantación del ancho estándar en un tramo ferroviario.
Aunque el auto es de admisión a trámite, lo relevante es comprobar el motivo. Así, el Tribunal Supremo advirtió
en ese concreto caso una posible vulneración de la legalidad por parte de la sentencia impugnada en la medida en que “legitima una actuación del Ejecutivo con fuerte impacto medioambiental, sin someterla a evaluación ambiental, vulnerando frontalmente la legislación nacional y europea”.
TERCERO: De acuerdo con la jurisprudencia anotada, debemos analizar en primer lugar, si en este caso se han respectado las reglas de procedimiento garantes de la publicidad de las actuaciones que vienen establecidas esencialmente en la Ley 38/2015 de 29 de septiembre del sector ferroviario, concretamente en su artículo 5.3 y ss.
El Gobierno Vasco ha sido particularmente activo poniendo de manifiesto que los trámites exigidos por dicha norma han sido respetados en su integridad, en este caso, relacionando los hitos procedimentales que figuran en los antecedentes de esta sentencia y subrayando que no existió indefensión alguna, pues la recurrente participó plenamente en el proyecto.
Sobre este punto debemos mostrar nuestra conformidad con los alegatos del Gobierno Vasco, coincidentes con los de la abogacía del Estado y ello por un doble motivo.
En primer lugar, por la inconcreción de los argumentos de la recurrente que invoca graves consecuencias derivadas de la futura ejecución de la obra en cuestión y que tendrían su antecedente en el estudio informativo impugnado.
Como ha quedado explicitado, la jurisprudencia exige que, una vez seguido correctamente el procedimiento, extremo que no se cuestiona, las críticas a la resolución tomada deben evidenciar errores e inconsistencias groseras y muy graves en la resolución impugnada.
En segundo lugar, dada la manifiesta falta de concreción de la recurrente en su demanda, que no identifica de manera específica esos supuestos gravísimos errores que de forma genérica describe, limitándose a proponer soluciones alternativas al estudio aprobado, acudimos a valorar los motivos de discrepancia que formuló en la reunión de mantenida con la Administración central el 28 de septiembre de 2018, antes de la aprobación definitiva del estudio por la resolución impugnada.
-Motivos para la elección de la alternativa Oeste frente a la Centro (Corredor N-II).
La Administración central contestó que la valoración multicriterio justificó que esa opción era la más favorable y en el mismo sentido se manifestó la declaración de impacto ambiental. Nótese que el artículo 5.3 de la Ley 38/2015, obliga a considerar esta multiplicidad de factores, como los aspectos geográficos para valorar la integración de la infraestructura en el territorio especialmente en su paso por núcleos urbanos, los funcionales y los de explotación.
-Afección a terrenos de uso agrario, siendo ésta la principal actividad económica de la localidad.
La Administración central contestó que resulta inevitable para la ejecución de estas infraestructuras la ocupación de terrenos y expropiación de los mismos.
-Afección a manantiales sometidos a explotación económica (Aguas de Santolin),
La Administración central contestó que en el Estudio constan informes hidrogeológicos y geotécnicos específicos sobre esta cuestión, por lo que sus características deberán ser tenidas en cuenta en el momento de ejecución de la obra.
-Existencia de grietas de origen desconocido en las edificaciones de la localidad, que pudieran estar relacionadas con riesgos geotécnicos desconocidos.
La Administración central contestó que el estudio contiene un análisis de riesgos sobre esta cuestión.
-Necesidad de garantizar la accesibilidad transversal para maquinaria agrícola pesada y permitir el tránsito de peatones en la ODT pk. 27+600.
La Administración central contestó que se incluirá en los proyectos constructivos la obligación de analizar la viabilidad de adaptar el paso inferior 2,7 para del paso de maquinaria agrícola pesada, así como permitir el tránsito peatonal en la obra de drenaje transversal 27.6
El contraste de las concretas reclamaciones y la respuesta de la Administración ponen de manifiesto que, no ha existido por parte de la Administraciones demandadas el error o la desviación grosera que exige la jurisprudencia para la estimación del recurso”.
“(…) CUARTO: Tampoco ha existido por parte de las Administraciones demandadas vulneración de las obligaciones derivadas de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental, pese a las alegaciones de la recurrente en el sentido de que el estudio divide la vega de Quintanaurría y genera impactos ambientales de magnitud superior al aceptable.
Nuevamente las dos Administraciones demandadas coinciden en subrayar que las normas procedimentales impuestas por la Ley 21/2013 se han respetado escrupulosamente, pues, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, corresponde al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), y en concreto a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, ejercer como órgano ambiental en los procedimientos de evaluación ambiental de planes, programas y proyectos portuarios, cuando su aprobación o autorización corresponda a la Administración General del Estado, como así ocurrió.
Por otra parte, la evaluación ambiental de proyectos es un procedimiento que garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos, que pueda ocasionar la actuación, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación de aquellos efectos que no puedan ser evitados.
La declaración de impacto ambiental (DIA) es un informe preceptivo y determinante que evalúa la integración de los aspectos ambientales en el proyecto y determina las condiciones que deben establecerse para la adecuada protección del medio ambiente y de los recursos naturales durante la ejecución y la explotación y, en su caso, el desmantelamiento o demolición del proyecto.
La recurrente tuvo pleno conocimiento de su tramitación y participó activamente en el mismo formulando las alegaciones que tuvo por conveniente, por lo que ninguna infracción se produjo en el ámbito de esta normativa”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento de autos recuerda que el control jurisdiccional sobre la elección de alternativas técnicas en estudios informativos se limita a verificar la ausencia de errores groseros o arbitrariedad, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
En relación con la participación de los interesados en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, en el caso analizado, el procedimiento administrativo cumplió los requisitos de información pública, audiencia y publicidad establecidos en la Ley 38/2015 y la Ley 21/2013.
Enlace web: Sentencia SAN 5656/2025 de la Audiencia Nacional, de 19 de diciembre de 2025
