Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 14 de julio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Ramón Chaves García)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ AS 2000/2025- ECLI:ES:TSJAS:2025:2000
Palabras clave: Actividades clasificadas. Autorizaciones y licencias. Ganadería. Planeamiento urbanístico. Urbanismo.
Resumen:
El pronunciamiento analizado resuelve el recurso de apelación interpuesto por una sociedad mercantil contra el Ayuntamiento de Siero, frente a la sentencia de 28 de enero de 2025, que desestimó el recurso formulado contra la Resolución del Concejal Delegado del Área de Urbanismo, Empresa y Fondos Europeos del Ayuntamiento de Pola de Siero, de 5 de diciembre de 2023. Dicha Resolución desestimó, a su vez, el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 11 de octubre de 2023, por la que se ordenó el cese de la actividad ganadera en Argüelles, por no disponer de licencia de apertura, y se declaró fuera de ordenación la nave ganadera destinada a la explotación de más de 300 cabezas de ganado vacuno.
La parte apelante alega la imposibilidad de aplicar el Plan Urbano vigente a una solicitud de hace 43 años y añade que la declaración de fuera de ordenación, a los 45 años de la realización de las obras, atenta contra la seguridad jurídica.
El Ayuntamiento se opone, razonando que la actividad es ilegalizable por incompatibilidad urbanística y falta de autorización para la apertura. Agrega que no opera el silencio administrativo en el procedimiento de autorización de actividades molestas.
En relación con la supuesta incongruencia de la sentencia apelada, el Tribunal señala que no puede disociarse una obra de su funcionalidad o finalidad objetiva y que, a estos efectos, la legislación exige primero la licencia de actividad y, después, la de obras. En el caso de autos, se solicitó licencia para dos naves ganaderas; se construyó solo una y se añadieron invernaderos, lo que no encaja en la excepción de variaciones menores contemplada en el art. 238.3 TROTU, ya que dichas variaciones deben ser excepcionales y restrictivas, basarse en razones técnicas y ser ordenadas por el director de obra, lo que no se acredita. Por ello, confirma el razonamiento del juzgado a quo y afirma que, transcurridos más de cuatro años desde la finalización de las obras, procede la declaración de fuera de ordenación según el PGMO de Siero y el art. 107.4 TROTUA, que prohíbe cualquier obra de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de valor de expropiación. En este sentido, las instalaciones para explotación ganadera son ilegalizables por incompatibilidad de uso (art. 241.1 TROTUA), no encajando en los supuestos compatibles del PGOU mencionado.
La Sala recuerda que la licencia de actividad precede a la de obras y que, en el tracto habilitante, la ausencia de la correspondiente licencia de apertura impide legalizar la actividad. A lo anterior añade que no cabe obtener la licencia por silencio administrativo en actividades molestas, nocivas o peligrosas (RAMINP), ni por el paso del tiempo, ni por el pago de tributos, ni por tolerancia municipal. En consecuencia, confirma tanto el cese de actividad como la declaración de fuera de ordenación.
En cuanto a la pretendida falta de desistimiento de la autorización de la actividad, a pesar de que la parte apelante no es la promotora original de la licencia, no consta cambio de titularidad ante el Ayuntamiento. La licencia provisional se condiciona a la adecuación de las obras y a la visita de comprobación, actuaciones cuya promoción corresponde a la interesada, según el artículo 34 del RAMINP, lo que no ocurrió en este supuesto. Por ello, el Tribunal determina que no existe, ni existió, una autorización o licencia de actividad ni para el promotor inicial ni para el adquirente actual, por lo que la actividad debe considerarse clandestina.
Por último, la Sala considera que no se ha lesionado la seguridad jurídica, en tanto que la apelante, al adquirir la finca, debió preocuparse por conocer su situación legal, consultar al Ayuntamiento y no asumir la existencia de una licencia inexistente, ni esperar legalizar la actividad conforme a la normativa vigente.
Por todo lo anterior, desestima la apelación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) De ahí que, habiéndose solicitado una licencia para acometer dos naves con uso ganadero, y realizando una sola con el añadido de otras construcciones (invernaderos), es patente que no encaja en la excepción de las variaciones menores admisibles por fuerza del art.238.3 TROTU, por varias razones: a) Tales variaciones han de ser objeto de consideración excepcional y restrictiva; b) Tales variaciones han de apoyarse en probadas “razones de oportunidad o conveniencia técnica” y que las “hubiese ordenado el director de obra”, condición que no se cumple en el caso de autos, máxime cuando ni siquiera en el recurso de apelación se exponen y justifican ( o refieren los particulares del expediente que sí lo hacen)”.
“(…) Si la actividad de explotación ganadera era una actividad mercantil que precisaba además de la licencia de obras, al menos al tiempo de su solicitud, de una licencia actividad, debería ser esta previa al permiso de obras, por lo que si la licencia de apertura no es posible, el ejercicio de la actividad y su carencia obliga a la administración a adoptar las medidas inherentes a su carácter ilegalizable. Recuérdese que ya en sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 1.996, se declaró que el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales no puede interpretarse en el sentido inverso de que, concedida la licencia de obras, necesariamente ha de ser otorgada después la licencia de apertura, ya que el incumplimiento de dicho precepto no puede llevar a autorizar un uso ilegal, cualesquiera que puedan ser en otro orden de cosas las consecuencias de la actuación administrativa (la cual, en todo caso, ha sido provocada por el particular que solicitó la licencia de obras). Idea esta reiterada en la Sentencia de 7 de junio de 1984 cuando manifiesta que no obstante la interdependencia entre ambas licencias prevista en el artículo 22.3 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, el otorgamiento anticipado de la licencia de obras para un edificio que, con arreglo al proyecto presentado va a ser destinado específicamente a establecimientos de características determinadas, no conlleva el necesario otorgamiento de la licencia de apertura, siendo posible negar ésta una vez levantado el edificio, toda vez que la licencia de apertura es la que vincula la licencia de obras, y no viceversa – Sentencias de 15 de diciembre de 1966, 16 de noviembre de 1971, 14 de febrero de 1978 y 17 de junio de 1981.
3.4 Añadiremos, aunque esta perspectiva no está directamente planteada en la apelación, pero latente en la vehemencia en sostener el largo tiempo transcurrido con el expediente supuestamente abierto, que como bien razona la sentencia apelada, no cabe silencio positivo cuando se trata de actividades molestas, nocivas o peligrosas sometidas al Decreto de 30 de noviembre de 1961 (como era el caso de la explotación vacuna al tiempo de obtener la licencia de obras asociada a tal uso), y lo haremos dando por reproducido lo sentado por la STSJ Madrid de 17 de octubre de 2002 (rec.134/2002)”.
“(…) No puede pretender el apelante, sin ir contra los actos propios y la buena fe, que mantiene vivo el procedimiento de solicitud de licencia. En primer lugar, porque la parte es SERVINCAR y no quien promovió la licencia y obtuvo la licencia provisional (Ganadería Asturiana, S.A.) pues no consta cambio alguno de titularidad ante el Ayuntamiento; en segundo lugar, porque toda licencia provisional se condiciona a la acomodación de las obras a la licencia y a la visita de comprobación previstas en el art.34 del RAMI, actuación que tiene la carga de promover la parte interesada, sin que pueda obtenerse beneficio del propio incumplimiento (ni se facilitó al Ayuntamiento la certificación final de obras, ni se instó la comprobación de la actividad).”.
“(…) Además el apelante parece partir de una premisa errada, que es que cuenta con autorización para la actividad por el mero hecho de tener un procedimiento abierto, cuando lo cierto es que no existe ni ha existido autorización o licencia de actividad, ni para el promotor inicial (que solo obtuvo licencia de obra), ni para el adquirente y actual apelante (que no comunicó ni solicitó cambio de titularidad, ni licencia alguna), por lo que la actividad ha de reputarse clandestina y como tal sin cobertura para su realización. Por mucho que alegue el transcurso del tiempo como factor legitimador, lo cierto es que SERINCAR 92 SL gestiona las instalaciones adquiridas recientemente por CASIDIVA S.L. en 2022, lo que impide hablar de confianza legítima, ni de autorización tácita o por silencio pues como recuerda la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 8 de Julio de 2016 (rec. 664/2015 ), que resume la doctrina jurisprudencial consolidada sobre la imposibilidad de la usucapión o adquisición tácita de licencias de uso o apertura: “La intervención municipal tenderá a verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados, debiendo señalarse que como pone de manifiesto la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de Septiembre de 1.988 cuando señala el ejercicio de este derecho de actividad ha de atenerse a los limites configurados por el ordenamiento jurídico, y por tanto al límite temporal establecido y como tiene declarado esta Sala -Sentencias de 18 de julio de 1986 , 5 de mayo de 1987 , 4 de julio de 1995 – ni el transcurso del tiempo, ni el pago de tributos, tasas o impuestos, ni la tolerancia municipal, implican acto tácito de otorgamiento de licencia, conceptuándose la actividad ejercida sin licencia como clandestina e irregular que no legítima el transcurso del tiempo, pudiéndose acordar la paralización o cese de tal actividad por la autoridad municipal en cualquier momento – Sentencias de 20 de diciembre de 1985 , 20 de enero de 1989 , 9 de octubre de 1979 , 31 de diciembre de 1983 , 4 de julio de 1995 , etc.-.””.
“(…) El recurso de apelación expone que la declaración fuera de ordenación a los 45 años de las obras atenta contrala seguridad jurídica, e imponiendo una declaración de fuera de ordenación.
A este respecto no existe lesión a seguridad jurídica sino la carga de soportar los propios incumplimientos. Y ello porque la actual apelante, cuando adquiere la finca, tiene la carga de conocer su situación legal, pudiendo efectuar las consultas pertinentes al Ayuntamiento o efectuar reservas en el acto de adquisición, y no dar por hecho que cuenta con una licencia que no existe, y que además no puede esperarse para legalizar la actividad a la vista de la normativa vigente”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento analizado refuerza el papel de la legalidad urbanística en la tutela del medio ambiente, al fijar límites claros a la regularización de actividades irregulares y afirmar la prevalencia de dicha tutela frente a intereses particulares consolidados al margen de la normativa.
La sentencia subraya la necesidad de obtener la licencia de actividad y de apertura con carácter previo a la licencia de obras. Además, la incompatibilidad del uso ganadero intensivo con la normativa urbanística vigente constituye, por sí sola, causa suficiente para denegar la legalización de la actividad, lo que refuerza la función preventiva del planeamiento en la protección del entorno rural y residencial.
En línea con lo anterior, la Sala precisa que ni el transcurso del tiempo, ni el pago de tributos, ni la tolerancia municipal legitiman actividades carentes de licencia o generan derechos adquiridos. Asimismo, recuerda que el silencio administrativo no opera en el ámbito de las actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas.
Enlace web: Sentencia STSJ AS 2000/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 14 de julio 2025
