Sentencia del Tribunal Supremo, de 25 de septiembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: María Concepción García Vicario)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 4279/2025 – ECLI:ES:TS: 2025:4279
Palabras clave: Concesión demanial. Prórroga. Dominio público marítimo terrestre. Ganadería. Interés general. Informe ambiental autonómico. Plazos. Evaluación de impacto ambiental. Prevención y control integrados de la contaminación.
Resumen:
La Sala conoce del recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia de 23 de mayo de 2023, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso formulado por un particular contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de prórroga de la concesión administrativa interesada el 30 de noviembre de 2016 por el recurrente sobre una porción de la concesión administrativa otorgada por Real Orden de 25 de junio de 1909 para secar dos porciones de marisma separadas por la regata del Cirrio, margen izquierda del Río Ansón, en Carasa, término municipal de Voto (Cantabria) destinada a una instalación agrícola-ganadera (industria láctea).
Las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:
“Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida a las prórrogas de las concesiones demaniales en dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, y concretamente, determinar: (i) el eventual carácter no reglado de estas prórrogas y la posibilidad de su denegación por razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas- y ello aun cuando la prórroga en cuestión verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental autonómico; y (ii) si el plazo de concesión dela prórroga ha de ser necesariamente por 75 años o, tratándose este de un plazo máximo, puede modularse su duración en función de los usos específicos y atendiendo a dichas razones de interés general”.
Para ello, serán objeto de interpretación, en principio, el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral. el art. 172 y siguientes del Reglamento General de Costas, en relación con el artículo 32 de la citada Ley de Costas de 1988, y artículos 2 y 5.a) de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, actualmente artículos 2 y 5.a) del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la dicha Ley.
La Abogacía del Estado discrepa de la sentencia de instancia en su interpretación del art. 2 de la Ley 2/2013, a cuyo tenor, únicamente cabría denegar la prórroga si la actividad a la que está destinada la ocupación del DPMT está sujeta a la LPCIC o a la evaluación de impacto ambiental regulada en la Ley 21/2013, y el informe o la evaluación fueran desfavorables. A sensu contrario, el Abogado del Estado entiende que la prórroga puede denegarse por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Reglamento de Costas -en su redacción previa a la modificación anulada-; como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de seguridad para las personas; de forma motivada y apoyada en los informes pertinentes.
Sobre la base de la Jurisprudencia habida en materia de prórrogas extraordinarias de las concesiones demaniales en DPMT reguladas en el art. 2 de la Ley 2/2013, interesa que se fije como doctrina, previa estimación de su recurso de casación,(i) su carácter no reglado o discrecional, siendo posible su denegación por razones de interés general y ello aun cuando la prórroga en cuestión verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental autonómico del art.2º.4 de la referida Ley 2/2013; y (ii) que el plazo máximo de concesión de la prórroga normativamente previsto (y que varía en función de que sea aplicable o no la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética –LCCTE-) pueda modularse en función de los usos específicos y atendiendo a dichas razones de interés general.
Subsidiariamente, si no se considerase aplicable la LCCTE, interesa la estimación parcial del recurso ordenando la retroacción con el fin de que se resuelva la petición de prórroga en cuanto a su otorgamiento y, en su caso, plazo, conforme a las consideraciones de interés público que procedan, especialmente las medioambientales que resulten de los órganos competentes en esta materia y, en último término, plantear una cuestión prejudicial en los términos expuestos.
En el escrito de oposición al recurso planteado por el particular se alega que la sentencia de instancia efectuó un análisis de las cuestiones ambientales a la luz de las pruebas practicadas y que se trata de una instalación de reducida dimensión sin impacto ambiental apreciable que se oponga a la concesión solicitada. Se suma que la Sala de instancia no niega que la prórroga de este tipo de concesiones pueda ser denegada por razones medioambientales u otras de interés general, ni tampoco que se pueda conceder por un plazo inferior a 75 años sino que, en atención a la prueba analizada, considera que esas otras razones no concurren, y por tanto cumple con «motivar» la denegación sobre esa ausencia de impacto, una vez constatado que la actividad que analiza no se encuentra dentro de los umbrales previstos en el RDL 1/2016.
En definitiva, sostiene que procede reafirmar la doctrina jurisprudencial referida a las prórrogas de las concesiones demaniales en DPMT.
Las cuestiones controvertidas que se plantean en este recurso se refieren, de una parte, a si la prórroga de la concesión demanial puede denegarse por razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas- y ello a pesar de que para el caso examinado no resulte exigible el informe ambiental autonómico previsto en la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación; y, de otra parte, si el plazo de la prórroga ha de ser necesariamente por 75 años o tratándose de un plazo máximo, puede modularse en función de los usos específicos y por dichas razones de interés general.
El Alto Tribunal expone de forma resumida su doctrina y llega a la conclusión de que no concurre motivo alguno que pudiera justificar su modificación, aunque examina los motivos que pudieran justificar su complementación. Para ello nos brinda un amplio estudio sobre la evolución que ha experimentado el derecho a las concesiones sobre el DPMT a través de una “legislación confusa, contradictoria a veces, sin establecer perfiles claros del derecho de los particulares en los más de treinta años de vigencia de la Ley”. A continuación, examina la prórroga establecida en la Ley 2/2013 y el Reglamento General de Costas con un claro detenimiento en el art. 2 de la Ley, concretamente en su apartado 4, y analiza la naturaleza y ámbito de las prórrogas de la Ley 2/2013. Por último, en relación con la LCCTE se plantea la necesaria y obligada vinculación entre la protección medioambiental y el régimen de las concesiones sobre el DPMT, de hecho, en su art. 20 se regula “la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del DPMT”.
Sobre la base de esta exposición, la Sala coincide con el recurrente en considerar que en aquellos casos en que no se exija el informe del art. 2º.4 de la Ley 2/2013, o la actividad a la que esté destinada la ocupación del DPMT no esté sujeta a evaluación de impacto ambiental, la prórroga podrá ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Reglamento General de Costas.
Sin embargo, frente a lo argumentado por el recurrente, el Tribunal considera que la LCCTE no resulta de aplicación a las prórrogas anteriores a la Ley de Costas.
En cuanto al plazo de 75 años, el recurrente considera que es susceptible de modulación en función de los usos específicos, manteniendo en todo caso la aplicación de esos 75 años en cómputo total –concesión más prórroga-, por cuanto lo reconocido por la sentencia de instancia equivaldría a 184 años de ocupación del DPMT.
A sensu contrario y confirmando lo expuesto en la oposición al recurso, el Tribunal considera que la sentencia de instancia se limita a aplicar la doctrina de la Sala en relación a este extremo para concluir que tiene derecho a una prórroga de 75 años computada desde la concesión de la prórroga.
Sin perjuicio de mantener la doctrina jurisprudencial mencionada a lo largo de esta sentencia, la respuesta a las cuestiones casacionales planteadas con la finalidad de complementar aquella, precisan:
– “El carácter no reglado de estas prórrogas y la posibilidad de su denegación por razones de interés general, singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas, y ello aun cuando la prórroga verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental autonómico;
-El plazo de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en que fuera concedida la prórroga, es un plazo máximo, pudiendo modularse su duración en función de los usos específicos y atendiendo a razones de interés general”.
Una vez interpretados los preceptos a los que afecta la cuestión casacional por el Alto Tribunal, resulta que la concurrencia de los requisitos formales para el otorgamiento de la prórroga de concesión solicitada y los informes de la Demarcación de Costas en Cantabria favorables a su concesión, le resultan insuficientes al Tribunal para pronunciarse sobre la procedencia de la prórroga; al igual que lo razonado en la sentencia de instancia sobre la clase de industria agrícola-ganadera de que se trata y el valor medio anual de negocio en aras al no sometimiento a EIA o a AAI.
La ausencia de informe mediombiental o afectante a la seguridad de las personas, y el hecho de que ahora no se pueda suplir esta omisión en la tramitación del expediente administrativo, desemboca en la nulidad de la sentencia de instancia por su disconformidad a derecho y, con estimación del recurso de casación formulado, el Tribunal acuerda la retroacción de las actuaciones para que Administración resuelva expresamente la solicitud de prórroga formalizada con atención a las consideraciones de interés general que concurran en el presente caso, en particular el impacto que sobre el medio ambiente y seguridad de las personas, tiene el mantenimiento de la concesión durante el tiempo de la prórroga.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En definitiva, resulta necesario atender a razones de interés general -singularmente de naturaleza medioambiental o por seguridad de las personas- y ello aun cuando la prórroga en cuestión verse sobre una concesión referida a una actividad para la que no resulta exigible informe ambiental.
II.-Frente a lo argumentado por la parte recurrente, esta Sala tiene declarado reiteradamente que la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, no resulta de aplicación a las prórrogas anteriores a la Ley de Costas en los términos reflejados en el FJ Noveno de la presente resolución, por lo que las alegaciones vertidas por la recurrente con relación a tal extremo no pueden prosperar, sin que constituya óbice alguno al respecto que en el presente caso se impugne un acto presunto, por lo que el otorgamiento que pudiera hacerse en ejecución de la sentencia judicial estaría temporalmente sujeto a la LCCTE, que entró en vigor el 22-5-2021; interpretación ésta que en modo alguno resulta atendible, ni es compartida por este Tribunal, pues la solicitud de prórroga se efectuó el 20.11.2016 dentro del plazo establecido al efecto, y en todo caso – como opone la parte recurrida – si así fuere, la solución habría sido la misma en el caso de la sentencia Carasa, que igualmente resolvió un recurso contencioso-administrativo seguido contra un acto presunto, no siendo esta la solución adoptada por este Tribunal en mencionada sentencia de 18.05.2023, en la que tras la estimación del recurso de casación interpuesto, se acordó la retroacción de actuaciones en los términos precedentemente expuestos (…)”.
“(…) La sentencia impugnada no niega que la prórroga pueda ser concedida por un plazo inferior a 75 años, ni que pueda modularse su duración en función de los usos específicos y, dentro de ellos, atendiendo a razones de interés general. Simplemente, a la vista de las circunstancias concurrentes -que luego será objeto de examen- y aplicando la doctrina mantenida en la STS de 6 de marzo de 2023 (rec. 7680/2021) concluye que el recurrente tiene derecho a una prórroga de 75 años computada desde la concesión de la prórroga. La sentencia, no hace sino aplicar la doctrina fijada por el este Tribunal con relación a este extremo concreto, que ha declarado que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en le fuera concedida dicha prórroga, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterior a la LC, todo ello sin perjuicio que tratándose este de un plazo máximo, pueda modularse su duración en función de los usos específicos y atendiendo a razones de interés general, pudiendo en definitiva limitarse el tiempo de la prórroga, sin que resulte obligado alcanzar el tiempo máximo establecido (…)”.
Comentario de la Autora:
A través de esta resolución judicial se reafirma y mantiene aunque se complementa la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en relación con las prórrogas de las concesiones sobre el DPMT que trajeran causa de derechos otorgados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas y conforme a su régimen transitorio; que tienen derecho a una prórroga de hasta 75 años, si bien se exige que se mantenga el mismo uso o actividad. Ahora bien, las prórrogas están condicionadas a que se otorgue un informe favorable por el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, cuya ausencia en este caso, ha dado lugar a la retroacción de las actuaciones para que se pronuncie sobre ese extremo.
En cualquier caso, damos por reproducido el comentario publicado en esta Revista sobre la Sentencia del Tribunal Supremo, de 18 de mayo de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso) en la que se resumió con mayor detenimiento toda esta problemática y que también se cita en la sentencia judicial que ahora comentamos.
Enlace web: Sentencia STS 4279/2025 del Tribunal Supremo, de 25 de septiembre de 2025
