Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de mayo de 2020 (Sala de lo Contencioso-administrativo. Sección 1, Ponente: Edilberto José Narbón Lainez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CV 676/2020 – ECLI: ES:TSJCV:2020:676
Palabras clave: Espacio natural protegido. Parque Natural. Prescripción. Caducidad. Plan Ordenación Recursos Naturales. Sanción. Restauración legalidad. Construcción ilegal. Ley responsabilidad medioambiental.
Resumen:
El objeto de esta sentencia es el recurso planteado por un particular contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Elche, que desestima recurso el contencioso-administrativo interpuesto frente al acuerdo de la Dirección General del Medio Natural que desestima recurso de alzada frente a resolución de la Dirección Territorial de Alicante por la que se acuerda la retirada de una serie de instalaciones y su restitución al estado original.
En concreto se trata de una serie de actuaciones construidas en una parcela ubicada en una zona contemplada en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de las Salinas de Santa Pola (Elche). Allí se instaló una caravana, tienda de campaña, construcción de una balsa, y un chambao de tela. Todas ellas no contempladas ni permitidas según el PORN del mencionado espacio natural.
Otro informe técnico de Consellería manifestaba que la norma en vigor era el Decreto 60/2003, por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante. La parcela se ubica en el Área de Predominio Agrícola A del mencionado Decreto, siendo la normativa similar a la anterior.
Con posterioridad, un nuevo informe del Agente Medio Ambiental, comprueba la existencia de una casa prefabricada de madera y una caseta de obra para un grupo electrógeno, actuaciones nuevamente denunciadas y sobre las que se abre expediente sancionador acordándose la retirada de todas las instalaciones de la zona, presentándose recurso de alzada, que es desestimado por la Dirección General del Medio Natural, interponiéndose recurso contencioso-administrativo dictándose sentencia desestimatoria, nuevamente recurrida.
Los argumentos esgrimidos de parte hacen mención a la existencia de caducidad, prescripción, y nulidad por falta de requerimiento de legalización.
En su sentencia, el Juzgado no interpreta la existencia de caducidad, distingue entre la sanción y la medida cautelar de restablecimiento de la legalidad, concluye que la prescripción de la primera no conlleva la de la restauración de la legalidad.
Sobre la existencia de prescripción que alega la actora, tanto de la sanción como del restablecimiento de la legalidad, la sentencia señala que son lógicamente procedimientos diferentes, emplea para ello el art. 36.4 de la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medio Ambiental, que establecía:
(…) La tramitación de un procedimiento sancionador por las infracciones reguladas en este capítulo no postergará la exigencia de las obligaciones de adopción de medidas de prevención, de evitación de nuevos daños o de reparación previstas en esta ley, que serán independientes de la sanción que, en su caso, se imponga. (…).
Con el restablecimiento de la legalidad urbanística se pretende llevar la situación de hecho o realidad física alterada ilegalmente al momento anterior al que se produjo. Esta potestad pública es imprescriptible y de obligatoria exigencia para la administración. A tal efecto, el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado en casos similares manifestando (…) No resulta demostrativo de la apariencia de buen derecho del recurrente o de la posibilidad de legalizar loconstruido el hecho de que la Administración, que ha dictado el acto para el restablecimiento de la legalidad, haya declarado caducado otro procedimiento, que incoó por la infracción cometida, y no vaya a abrir uno nuevo por considerar que dicha infracción ha prescrito, y ello porque la prescripción de la infracción no impide el restablecimiento de la legalidad urbanística, sujeta a plazos diferentes. (…).
Por consiguiente, este argumento es desestimado por la Sala.
En relación a la falta de requerimiento de legalización, esta circunstancia no se contempla en la norma aludida. De manera general, se suele establecer al comienzo del procedimiento la restauración de legalidad, pero su ausencia no lo hace contrario a derecho. La orden de demolición se da cuando la obra es ilegalizable, existiendo jurisprudencia al respecto.
Por todo lo anteriormente expuesto, se desestima el recurso en su totalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La parcela NUM001 del término municipal de Elche se ubica en el Sector NUM000 de la zonificación recogida en el acuerdo del Consell de 21 de noviembre de 2003, por la que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares previstas en el ámbito territorial afectado por el proyecto del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (DOGV de 25.11.2003). El artículo tercero del citado acuerdo establece para en el sector denominado NUM000 en el plano anexo al presente acuerdo, se establecen las medidas preventivas siguientes: a) Se consideran permitidas aquellas actuaciones directamente relacionadas con la gestión de los espacios naturales protegidos colindantes y con la práctica habitual de la actividad agrícola en aquellas áreas cultivadas al inicio de efectos del presente Acuerdo. b) Se deberá contar con informe favorable previo para la realización de actuaciones e infraestructuras relacionadas con la actividad agrícola que no se encuentren recogidas en el punto anterior, así como para el desarrollo de infraestructuras de interés general.
Consecuentemente, la construcción de instalación de caravana, un sombrajo de tela, una tienda de campaña y una balsa no están relacionadas con la gestión de este Parque Natural ni es una infraestructura relacionada conla actividad agrícola.”
“(…)1. Zonas inmediatas a los parques naturales que albergan en la actualidad cultivos o fragmentos de vegetación natural en estado variable de conservación, y en las que concurren además otras características que les otorgan un papel importante en la preservación de los espacios protegidos. Se consideran usos compatibles el agrícola y el educativo, así como la regeneración asistida de ecosistemas naturales, con las siguientes consideraciones:
- El uso agrícola será, preferentemente, de secano, salvo en aquellas zonas que ya alberguen cultivos de regadío o, en el caso, que se pretenda implantar cultivo de palmerales.
- El uso educativo será siempre ligado al parque y promovido directamente por las Administraciones Públicas. Dada su proximidad a éste se deberá atender, en las edificaciones que fueren necesarias, a parámetros de integración con el entorno.
2. Se consideran como autorizables aquellas infraestructuras y equipamientos de interés general cuyo trazado deba discurrir inexcusablemente por el ámbito comprendido por la presente categoría de zonificación.
3. El resto de usos se considera como incompatible, incluyéndose en los mismos las nuevas edificaciones ligadas al uso agrícola, los invernaderos, los movimientos de tierra que no puedan considerarse como labores agrícolas corrientes y el cambio de secano a regadío no ligado al cultivo del palmeral.”
“(…) 4. El régimen de autorización para las actividades consideradas como compatibles será el siguiente:
- En el caso del uso agrícola, no se requiere autorización alguna para las actuaciones corrientes directamente ligadas con este uso, incluyendo entre aquellas los cambios de cultivo que no representen una transformación de secano a regadío. La implantación de cultivos de palmeral en parcelas en que no exista dicho uso se someterá a informe favorable previo de la Conselleria de Medio Ambiente. Igualmente, se someterán a informe favorable, cuando no se encuentren sometidas a evaluación de impacto ambiental en función de la legislación sectorial aplicable, otras actuaciones que se consideren directamente vinculadas al uso agrícola, como las actuaciones en caminos, la modernización de cultivos, la implantación de sistemas no permanentes de protección de cultivos o las adecuaciones de sistemas de regadío.
- En el caso del uso educativo, y sin perjuicio de la administración que promueva la instalación de que se trate, deberá someterse el proyecto al trámite de declaración de impacto ambiental cuando en el mismo se incluyan edificaciones o instalaciones de carácter permanente, siendo necesario en caso contrario informe favorable previo de la Conselleria de Medio Ambiente.
- Los proyectos de regeneración de ecosistemas naturales deberán contar, en todo caso, con informe favorable previo de la Conselleria de Medi Ambient. (…).”
“(…) La sentencia de la Sala Tercera Sección Quinta del Tribunal Supremo de 18.07.2002 (rec. 8365/1998) puso de relieve que no podía anularse un procedimiento por falta de requerimiento de legalización cuando este trámite se convertía en superfluo por tratarse de una obra llevada a cabo por el particular no legalizable de forma manifiesta, de tal forma, que el requerimiento de legalización se convertía en superfluo e inútil. Este criterio es el mantenido por esta Sala durante muchos años, puede verse en la sentencia citada 119/2007, Sección Segunda de esta Sala-fd.2.”
Comentario del Autor:
El restablecimiento de la legalidad urbanística en suelos protegidos es imprescriptible. Si el suelo no es protegido el plazo es de cuatro años.
En materia medioambiental el plazo de prescripción para restablecimiento de la legalidad debiera estar fijado por ley autonómica. Puesto que la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de Espacios Naturales Protegidos no regula plazo de prescripción para el restablecimiento de la legalidad, el Juzgado echa mano del plazo general previsto en la Ley 26/2007 ya que esta ley es la Ley general para la reparación de daños ambientales, y a ella se remite en materia de reparación la Ley 42/2007 (y otras). Por tanto, no sorprende tanto la remisión a la LRM ya que es la ley por excelencia para cualquier tipo de reparación. También podría hacerse referencia al plazo del Código Civil de 15 años pero habiendo ley concreta no es procedente ni necesario.
En este sentido, llama la atención es que no sea necesario la existencia de “daños ambientales significativos”, cuestión clave para la aplicación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental, una ley por cierto muy interesante y con mucho potencial, como así lo han demostrado las últimas sentencias condenatorias en casos de electrocución de aves rapaces contra los operadores eléctricos, pero a la que hasta ahora poco caso se le hace.
Pero es que esto es predicable respecto de las amenazas inminentes de daño para que se aplique el principio de prevención ambiental. Sin embargo, no es necesario que el daño sea significativo cuando se trata del segundo deber general de evitación de nuevos daños ambientales tras constatar la existencia de un daño previo, y mucho menos es necesario que el daño sea significativo para aplicar el régimen de reparación general que la Ley RM regula, ya que es la ley por excelencia que regula cualquier tipo de reparación ambiental de daños con carácter general, incluso más allá de la existencia de dolo, culpa o negligencia siempre que haya un nexo causal entre el obligado y su actividad. Es más, incluso aunque el obligado ya no sea el titular causante inicial de tales daños, si es quien tiene el dominio en la actualidad está obligado a reparar los daños causados por anteriores titulares. Es decir, la reparación del daño ambiental “se hereda”, según STJUE.
