Sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de septiembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 4307/2025 – ECLI:ES:TS:2025:4307
Palabras clave: Dominio público marítimo terrestre. Ocupaciones temporales. Actividades náuticas. Instalaciones desmontables. Distancias.
Resumen:
El Alto Tribunal se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto por la entidad Club Náutico de Vilassar de Mar contra la sentencia de 24 de julio de 2023 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico contra la Resolución de 21 de enero de 2021, de la Dirección General de Políticas de Montaña y del Litoral de la Generalitat de Cataluña, por la que se autorizaba la ampliación de la zona varada e instalación de dos pasarelas de madera al Club Náutico de Vilassar de Mar; y, en consecuencia, anuló dicha resolución por considerarla disconforme a Derecho.
Son partes recurridas, la Administración General del Estado; la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Vilassar de Mar.
La cuestión de interés casacional para la formación de jurisprudencia consiste en precisar y complementar la jurisprudencia del Alto Tribunal a fin de determinar el régimen jurídico que resulta de aplicación a las autorizaciones de ocupación temporal del dominio público marítimo terrestre por parte de instalaciones desmontables al servicio de actividades deportivas de carácter náutico. Las normas que deben ser objeto de interpretación, sin perjuicio de otras que se estimaren necesarias, los artículos 51 y 52 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y los artículos 61, 70, 74, 110, 111 y 113 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Costas.
De conformidad con los motivos de recurso esgrimidos por la entidad actora, la Sala ciñe la cuestión controvertida a la interpretación y aplicación que la sentencia de instancia efectuó de los siguientes preceptos: el artículo 70.2. párrafo 4 RGC -instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado-, el artículo 74 RGC -normas generales para la ocupación de las playas- y el artículo 61.3 RGC, en relación, respectivamente, con el número de metros que deben quedar libres desde la orilla del mar en pleamar, con el número máximo de metros que afectan a los tramos de ocupación y, por último, con la determinación de si en el supuesto examinado la ocupación fue o no la mínima posible. La sentencia impugnada asume a este respecto como datos no cuestionados por las partes los reflejados en la certificación emitida por la Demarcación de Costas y en ellos sustenta su decisión revocatoria.
La parte recurrente alega que la sentencia de instancia adolece de falta de motivación y, en consecuencia, de haber efectuado una interpretación insuficiente y errónea de la normativa referida.
En primer lugar, alega que la interpretación del art. 70 del RGC ha sido incorrecta por cuanto la sentencia de instancia debió analizar el art. 70.2.4º del RGC junto con los demás apartados del precepto para inferir que el requisito de que las varadas deben “dejar libre permanentemente una franja de 15 metros, como mínimo, desde la orilla en pleamar” únicamente es exigible cuando se solicita autorización para la ocupación del DPMT con instalaciones fijas (edificación más varada) destinadas a actividades deportivas de carácter náutico “federado” (es decir, “de competición”) y no temporales como en este caso. Añade que se trata de actividades náuticas recreativas y constituyen servicios de temporada en la playa para la impartición de cursillos de verano de vela ligera (Optimist y Láser), Windsurf y Padel Surf.
La Sala estima este motivo de recurso por los razonamientos expuestos por la recurrente y añade que en este caso no resulta exigible el requisito del art. 70.2. 4º del RGC al tratarse de una autorización de ocupación temporal del DPMT para una varada y pasarelas totalmente desmontables. Se suma el hecho de tratarse de actividades náuticas recreativas, no federadas y destinadas al público en general, a las que resultará de aplicación la limitación permanente de seis metros desde la orilla en pleamar prevista en el artículo 74.a) del RGC al regular las “normas generales para la ocupación de las playas”.
En segundo lugar, la recurrente alega la vulneración del art. 74 del RGC al considerar que cumple con la limitación impuesta en el art. 74 b) del RGC, que establece: “las longitudes de los tramos libres de ocupación deberán ser, como mínimo, equivalentes a las que se prevé en explotación, sin que estas últimas puedan superar los 100 metros (…)”. En su opinión, la sentencia de instancia confunde en este punto metros lineales con metros cuadrados.
La Sala no acoge este motivo de recurso al considerar que la sentencia de instancia en ningún caso se refiere a metros cuadrados, sino que se fundamenta en la certificación emitida por la Demarcación de Costas, que en este extremo se avala por el Tribunal.
En cuanto a la exigencia de que la ocupación se limite a la mínima posible, la recurrente, conforme al art. 61.3 del RGC, alega que se trata de un concepto jurídico indeterminado que únicamente obliga a las Administraciones competentes a analizar para cada actividad o instalación solicitada, la susceptibilidad de la ubicación de éstas fuera del DPMT, y si la ocupación solicitada no excede de la razonablemente necesaria para la actividad pretendida. Añade que la previa existencia de otras varadas es un argumento insuficiente para denegar la autorización.
La Sala comparte estos razonamientos por cuanto de la normativa no se deduce que exista una limitación referida a la autorización de un número máximo de varadas, sino que lo prescribe la norma es que la ocupación sea la “mínima posible”, que es una cuestión distinta.
Por último, la recurrente considera que el Tribunal de instancia ha vulnerado los artículos 51 y 52 de la LC, y 110, 111 y 113 del RGC, pues la ocupación temporal del DPMT autorizada a la recurrente se encontraba regulada y amparada por los citados preceptos.
La Sala de instancia señaló al respecto: “lo cierto es que el Reglamento no asocia las diferentes limitaciones de ocupación mencionadas a la existencia de ningún tipo de fijación de las estructuras, así que los ocupantes están obligados a mantener esos márgenes (…)”
Tampoco el Alto Tribunal comparte este pronunciamiento de la sentencia de instancia porque en su opinión tanto la LC como su Reglamento otorgan un trato normativo distinto cuando se trata de instalaciones fijas o desmontables y también tienen en cuenta las características de las distintas actividades que se pretenden realizar en las playas. Por tanto, los límites reglamentarios no son los mismos en todos los casos.
En definitiva, el Tribunal fija la doctrina que recogemos en el siguiente apartado y desestima el recurso de casación formulado por el club Náutico.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En el supuesto ahora enjuiciado cabe constatar que estamos ante instalaciones de “carácter náutico recreativo”, compuestas por elementos desmontables, que son servicios de temporada en playa para la impartición de cursillos de verano de vela ligera (Optimist y Láser), Windsurf y Padel Surf destinados al público en general, y no ante actividades de “carácter náutico federado”. Por este motivo, no resulta aplicable en este caso el límite de los 15 metros a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 70.2 RGC, sino el genérico de 6 metros establecido en el apartado a) del artículo 74 RGC (“Normas generales para la ocupación de las playas”), que dispone: “a) Se dejará libre permanentemente una franja de seis metros, como mínimo, desde la orilla en pleamar”. Por tanto, no puede afirmarse que la Resolución de la Dirección General de Políticas de Montaña y del Litoral de la Generalitat de Cataluña de fecha 21 de enero de 2021 haya infringido el ordenamiento jurídico en este punto (…)”.
“(…) Y señala que esta condición fue respetada en la autorización otorgada al CNVM, aduciendo a este respecto el error en que incurrió la otra parte en la instancia al confundir metros lineales con metros cuadrados, error en el que -a su juicio- también incurrió la sentencia de instancia.
No podemos compartir esta afirmación de la recurrente. Aunque es cierto que el artículo 74.b) del RGC se refiere a “longitudes” al establecer el límite de 100 metros de ocupación, ni la certificación de Costas ni la sentencia de instancia se refieren a metros cuadrados al aludir a que la autorización otorgada “supera los 100 metros permitidos, prevenidos en el artículo 74.b) del Reglamento de Costas”.
Por tanto, si además de ello, tenemos en cuenta que la realidad de esa circunstancia a la que se refiere la certificación se ha considerado acreditada por la Sala de instancia (así, afirma en la sentencia impugnada que “Se trata, por otra parte, de circunstancias no negadas por las demandadas”) y que los hechos considerados probados por la Sala de instancia vinculan a esta Sala, no podemos aceptar en este punto la alegación de la recurrente (…)”.
“(…) Esta Sala comparte, en principio, el razonamiento de la parte ahora recurrente: en general, las varadas, dada su configuración y especiales características deben estar ubicadas en el DPMT y por su naturaleza no pueden ubicarse en otro lugar, dada su vinculación con el dominio público.
Y, además, no cabe deducir de la normativa aplicable que exista una limitación referida a la autorización de un número máximo de varadas, sino que lo que prescribe la norma es que la ocupación sea “la mínima posible”,que es cosa bien distinta e implica analizar, caso a caso, las circunstancias concurrentes a fin de que la ocupación se circunscriba a lo estrictamente necesario, justificando motivadamente la conclusión alcanzada.
Por ello, tampoco podemos compartir la posición de la Sala de instancia en este extremo y sí la de la parte recurrente en casación (…)”.
“(…) No podemos compartir en su integridad esta afirmación de la sentencia de instancia. Por el contrario, entendemos que en la LC y el RGC cabe apreciar diferencia de trato normativo entre instalaciones fijas y desmontables (véase, por ejemplo, que el artículo 113.1 RGC alude a las “autorizaciones cuyo objeto sea la explotación de servicios de temporada en las playas que sólo requieran instalaciones desmontables”) y que, del mismo modo, aquellas normas toman en cuenta en su regulación las características de las distintas actividades que se pretenden realizar en las playas (por ejemplo, el artículo 70 RGC se refiere solo a “Instalaciones destinadas a actividades deportivas de carácter náutico federado”).
Quiere esto decir que la legislación sí que asocia o relaciona en cada caso el límite de ocupación con el tipo de instalación o de actividad que se pretende ejercer en la playa y, por tanto, los límites reglamentarios no son los mismos en todos los casos (…)”
“(…) Y, de modo más concreto, cabe afirmar lo siguiente:
A) La condición de que se dejen libres de forma permanente al menos 15 metros desde la orilla en pleamar (impuesta en el artículo 70.2. párrafo cuarto RGC) solo es exigible cuando se trate de actividades náuticas federadas, y no cuando se trate de actividades náuticas recreativas, no federadas y destinadas al público en general, pues a éstas será de aplicación la limitación permanente de 6 metros desde la orilla en pleamar prevista en el artículo 74.a) RGC al regular las “Normas generales para la ocupación de las playas”.
B) El artículo 74.b) RGC al establecer el límite de 100 metros de ocupación se refiere a “longitudes” y no a metros cuadrados de ocupación.
C) El requisito de que “la ocupación deberá ser la mínima posible”, previsto en el artículo 61.3 RGC, es un concepto jurídico indeterminado que obliga a la Administración competente a analizar, para cada actividad o instalación solicitada, la susceptibilidad de su ubicación fuera del DPMT, y si la ocupación solicitada no excede de la razonablemente necesaria y estrictamente imprescindible para llevar a cabo la actividad o realizar la instalación pretendida.
D) La legislación de Costas asocia o relaciona el límite de ocupación con el tipo de instalación o de actividad que se pretende ejercer en la playa y, por tanto, los límites reglamentarios no son los mismos en todos los casos (…)”
Comentario de la Autora:
A través de esta sentencia se determina el régimen jurídico que debe aplicarse a las autorizaciones de ocupación temporal del DPMT por parte de instalaciones desmontables al servicio de actividades deportivas náuticas. El Alto Tribunal interpreta cuándo y para qué tipo de actividades se exige respetar 15 metros lineales desde la orilla en pleamar y en qué casos resulta aplicable la limitación permanente de seis metros, y ello asociado a las limitaciones de ocupación que pudieran derivar de la fijeza de las instalaciones o de que fueran desmontables. Asimismo, la resolución judicial se ha pronunciado sobre las longitudes de los tramos libres de ocupación y ha aclarado que el límite de cien metros de ocupación previsto en el art. 74. B) del RGC se refiere a “longitudes” y no a metros cuadrados de ocupación. En cualquier caso, debe conjugarse la ocupación con el tipo de actividad.
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