Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 3 de septiembre de 2025, que desestima el recurso interpuesto contra la asignación de niveles de rendimiento en materia de emisiones, en virtud de la interpretación que la Comisión lleva a cabo del Reglamento 2019/631
Autor: Mario Martín García, Doctorando en Derecho de la Universidad de Valladolid
Fuente: Tribunal General de la Unión Europea, Sala Tercera, asunto T-1024/23, ECLI:EU:T:2025:812
Palabras clave: Asignación de derechos de emisión. Gases efecto invernadero. Movilidad sostenible. Transportes. Vehículos eléctricos.
Resumen:
Una empresa fabricante de vehículos eléctricos -en particular, de un taxi eléctrico de cero emisiones con total accesibilidad para sillas de ruedas- ha solicitado ante el Tribunal General la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2023/1623 de la Comisión, de 3 de agosto de 2023. En el anexo I de dicho acto jurídico se fijan los valores relativos al rendimiento en materia de emisiones de CO2 de los fabricantes y grupos de fabricantes de turismos nuevos y de vehículos comerciales ligeros nuevos para el año 2021. También se fijan los objetivos del parque automovilístico de la Unión en 2025 y 2030 (anexo II).
En lo atinente a la decisión impugnada, la Comisión se sirvió del número total de turismos nuevos que la empresa demandante había matriculado (en la Unión Europea, Islandia y Noruega) durante 2021 para calcular su valor medio de emisiones y su objetivo de emisiones específicas para ese año natural. Únicamente se tuvieron en cuenta aquellos incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631; de tal modo que, a pesar de los errores notificados por la empresa demandante, la Comisión finalmente entendió que sólo uno de los nueve vehículos matriculados por la fabricante estaba incluido dentro del ámbito de aplicación de la norma.
Por este motivo, la fabricante acudió al Tribunal General, pues entendía que la Decisión era ilegal y debía ser anulada. Consideraba que la Comisión había efectuado una interpretación y aplicación incorrectas del Reglamento 2019/631 que, a su vez, le privaba de la posibilidad de acogerse al mecanismo de agrupación previsto por el art. 6 de la norma. Con base al mismo, los fabricantes de vehículos pueden cumplir sus objetivos de emisiones de manera conjunta con otros, evaluándose su grado de consecución en grupo. De esta forma, la fabricante entendía que al no haberse tenido en cuenta todos los vehículos que había matriculado durante ese año 2021 a efectos de determinar sus objetivos de emisiones, se redujeron los derechos (de emisión) que podían asignársele y que, consecuentemente, habría podido vender dentro del pool -agrupación de fabricantes-, teniendo en cuenta que sus vehículos presentaban unas emisiones específicas muy bajas.
El Tribunal General finalmente ha considerado que la interpretación de la Comisión, respecto del precepto controvertido del Reglamento 2019/631 (art. 2 apartado 3), resulta conforme con su tenor literal y con los objetivos perseguidos por la norma. Entiende que el contenido del artículo es claro e inequívoco, indicando expresamente que el Reglamento no se aplicará a los vehículos con cometido especial. También considera que un fabricante de vehículos que no esté incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento no puede participar en un pool, de modo que, habiendo sido matriculados los vehículos como especiales, la demandante no puede reprochar a la Comisión por el hecho de haber sido privada de la posibilidad de incluirlos en el mecanismo de agrupación. Finalmente, el Tribunal General ha resuelto que la Decisión impugnada no vulneraba los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad; como tampoco la obligación de motivación y el principio de buena administración.
Destacamos los siguientes extractos (traducidos por el autor de este comentario):
“(…)29. La demandante sostiene, en esencia, que la decisión impugnada se basa en una interpretación excesivamente restrictiva del artículo 2, apartado 3, del Reglamento 2019/631, contraria al espíritu y a la finalidad de dicho Reglamento.
30. A este respecto, procede recordar, con carácter preliminar, que, según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión, es necesario tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por las normas de las que forma parte. Los orígenes de una disposición del Derecho de la Unión también pueden aportar información pertinente para su interpretación (véase la sentencia de 13 de enero de 2022, Alemania – Ville de París y otros/Comisión, C-177/19 P a C-179/19 P, EU:C:2022:10, apartado 82 y la jurisprudencia citada).
31. En el presente caso, cabe señalar que el tenor del artículo 2, apartado 3, del Reglamento 2019/631 es claro e inequívoco. Indica expresamente que dicho reglamento no se aplica a los vehículos especiales tal como se definen en el punto 5 de la parte A del anexo II de la Directiva 2007/46. El considerando 31 de dicho reglamento explica, en este sentido, que, habida cuenta de los requisitos específicos a los que están sujetos los vehículos especiales a efectos de la homologación de tipo, deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de dicho Reglamento.
32. Esta conclusión se ve confirmada por el artículo 2, apartado 1, del Reglamento 2019/631, cuyo tenor también es inequívoco, según el cual dicho Reglamento se aplicará únicamente a los vehículos de motor de las categorías M1 Y N1, tal como se definen en el anexo II de la Directiva 2007/46.
35. En particular, como se desprende de los trabajos preparatorios del Reglamento 2019/631, dicho Reglamento pretende, de conformidad con el artículo 26 de la Carta y con las obligaciones establecidas en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, no aumentar la carga que recae sobre los fabricantes de vehículos accesibles para sillas de ruedas imponiéndoles requisitos adicionales, ya que, como se indica en el punto 5 de la parte A del anexo II de la Directiva 2007/46, dichos fabricantes ya están sujetos a requisitos especiales. Por lo tanto, su exclusión del ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631 tiene el efecto de eximirlos de las obligaciones relativas a las emisiones específicas de CO2 establecidas en dicho reglamento.
41. La demandante alega, en esencia, que existe una contradicción entre el artículo 1, el artículo 2, apartado 3, y el artículo 6 del Reglamento 2019/631. (…) En estas circunstancias, la única forma de conciliar estas disposiciones, según la demandante, es considerar, en el presente caso, que si sus vehículos no están obligados a cumplir las obligaciones en materia de emisiones de carbono, puede participar legítimamente en acuerdos de pooling de derechos de emisión de carbono, cuyo objetivo es reducir colectivamente las emisiones de carbono de otros fabricantes de vehículos que comercializan sus productos en la Unión Europea, ya que solo los fabricantes que se benefician de una excepción en virtud del artículo 10 del Reglamento 2019/631 quedan excluidos del ámbito de aplicación del artículo 6 de dicho reglamento.
43. La demandante sostiene, en esencia, que la decisión impugnada se basa en una interpretación incorrecta del artículo 6 del Reglamento 2019/631, ya que solo los fabricantes a los que se ha concedido una excepción en virtud del artículo 10 de dicho reglamento están excluidos del ámbito de aplicación de dicho artículo y, por lo tanto, de la posibilidad de formar una agrupación.
44. A este respecto, procede recordar que, de conformidad con su artículo 1, que define su objeto y objetivos, el Reglamento 2019/631 fue adoptado por el Parlamento y el Consejo para contribuir a la consecución del objetivo de la Unión de reducir las emisiones de CO2 de los turismos nuevos y de los vehículos comerciales ligeros nuevos.
45. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento 2019/631, cada fabricante debe garantizar que las emisiones específicas medias de CO2 de su flota de vehículos de nueva matriculación en un año determinado no superen su objetivo anual de emisiones específicas.
46. El artículo 6 del Reglamento 2019/631, titulado «Agrupación», establece en su apartado 1 que los fabricantes, salvo aquellos a los que se haya concedido una excepción en virtud del artículo 10 de dicho reglamento, podrán constituir una agrupación con el fin de cumplir sus obligaciones específicas en materia de emisiones. Posteriormente, para los fabricantes que son miembros de una agrupación, el cumplimiento del objetivo establecido en el artículo 4 del Reglamento 2019/631 se evalúa a nivel de ´agrupación´.
47. De ello se desprende necesariamente que un fabricante de vehículos que no esté incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631 no puede participar en una agrupación.
48. Esta conclusión se ve respaldada por el hecho de que los fabricantes a los que se ha concedido una excepción a sus obligaciones de emisiones específicas, en virtud del artículo 10 de dicho reglamento, quedan excluidos de formar una agrupación a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de emisiones específicas, previstas en el artículo 6 del Reglamento 2019/631.
49. La exclusión de dichos fabricantes demuestra, de hecho, que la lógica del Reglamento 2019/631 consiste en impedir la posibilidad de participar en un grupo a los fabricantes de vehículos que, en virtud de una excepción, ya no están obligados a cumplir los requisitos de emisiones de CO2 previstos en el Reglamento 2019/631. De ello se desprende necesariamente que la imposibilidad de participar en una agrupación se aplica, con mayor razón, a los fabricantes de vehículos que no están incluidos en el ámbito de aplicación de dicho reglamento.
51. A este respecto, y dado que es un hecho indiscutible que los vehículos de la demandante en cuestión se han matriculado como vehículos especiales, la demandante no puede reprochar válidamente a la comisión haberla privado, en la decisión impugnada, del beneficio del artículo 6 del Reglamento 2019/631.
56. La demandante sostiene, en esencia, que una interpretación del artículo 2, apartado 3, del Reglamento 2019/631, conforme con los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad habría implicado la exclusión del ámbito de aplicación de dicho reglamento, más concretamente del ámbito de aplicación de su artículo 6, únicamente de los fabricantes de vehículos especiales que no cumplen los requisitos de emisiones de CO2 definidos en dicho reglamento. Este enfoque habría permitido a los fabricantes de vehículos especiales que han realizado inversiones para reducir sus emisiones de CO2, de conformidad con el preámbulo y el artículo 1 del Reglamento 2019/631, beneficiarse de sus esfuerzos por producir vehículos respetuosos con el medio ambiente.
59. En cualquier caso, se debe señalar que el enfoque propuesto por la demandante, que en última instancia consiste en tratar de manera idéntica situaciones diferentes y de manera diferente situaciones idénticas, no garantiza el respeto del principio de igualdad de trato, que, como principio general del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a menos que dicho trato esté objetivamente justificado (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2021, Daimler/Comisión, T-359/19, EU:T:2021:568, apartado 71 y la jurisprudencia citada).
60. De hecho, en primer lugar, el enfoque de la demandante supone otorgar un trato diferente a los fabricantes de vehículos especiales, que, sin embargo, en lo que respecta al Reglamento 2019/631, se encuentran en una situación comparable. De seguirse este enfoque la consecuencia sería que ciertos fabricantes de dichos vehículos estarían autorizados a constituir una agrupación, sobre la base del artículo 6 del Reglamento 2019/631, mientras que, como se demostró en el análisis de las dos primeras partes del presente motivo, ninguno de ellos está sujeto a dicho reglamento, independientemente de si sus vehículos tienen bajas emisiones de CO2.
61. En segundo lugar, ese enfoque equivale a tratar de la misma manera a los fabricantes de vehículos de las categorías M1 y N1 y a determinados fabricantes de vehículos especiales que, sin embargo, en lo que respecta al Reglamento 2019/631, se encuentran en situaciones diferentes. Si se siguiera ese enfoque, la consecuencia sería que determinados fabricantes de vehículos especiales estarían autorizados a constituir agrupaciones, en las mismas condiciones que los fabricantes de vehículos de las categorías M1 y N1, mientras que, a diferencia de estos últimos, no están sujetos a los objetivos específicos de emisiones del Reglamento 2019/631.
63. Este enfoque tampoco puede justificarse sobre la base de los principios de necesidad y proporcionalidad. El principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que las medidas adoptadas por las instituciones de la Unión no excedan los límites de lo adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la legislación controvertida; cuando exista la posibilidad de elegir entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y los inconvenientes causados no deberán ser desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos (véase, en este sentido, sentencia de 16 de diciembre de 2020, PlasticsEurope/ECHA, T-207/18, EU:T:2020:623, apartado 264 (no publicada y la jurisprudencia citada).
64. En el presente caso, a pesar de las consecuencias financieras adversas que ello tiene para la demandante, el hecho de que la interpretación del artículo 2, apartado 3 del Reglamento 2019/631 empleada por la Comisión en la decisión impugnada dé lugar a la exclusión de los vehículos accesibles para silla de ruedas del ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631, y más concretamente de su artículo 6, es un efecto inherente a cualquier mecanismo que, como en el presente caso, tenga un ámbito de aplicación definido, que no puede evitarse.
65. Además, la exclusión de los vehículos accesibles para silla de ruedas del ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631, que tiene por efecto eximir a los fabricantes de dichos vehículos de los requisitos en materia de emisiones de CO2 y, por consiguiente, no aumentar sus cargas imponiéndoles requisitos adicionales, es coherente con el objetivo de dicho Reglamento, enunciado en el apartado 24 anterior, a saber, que el esfuerzo de reducción de las emisiones de CO2 debe repartirse de manera neutral y equitativa.
68. En el caso de que el Tribunal no estime el primer motivo, la demandante alega, sobre la base del artículo 277 TFUE, que el artículo 2, apartado 3, del Reglamento 2019/631, tal como lo interpretó y aplicó la Comisión en la decisión impugnada, es ilegal. Según la demandante, al considerar, en esencia, que un vehículo que cumple con los requisitos tanto del anexo IV como del anexo XI de la Directiva 2007/46 solo podía homologarse como vehículo especial, la Comisión no solo revisó un elemento esencial de la Directiva 2007/46, sino que también adoptó una interpretación contraria a dicha Directiva, ya sea leída por sí sola o en conjunción con el Reglamento 2019/631. Esta interpretación es contraria a la definición de vehículo especial y a la definición de vehículo accesible para silla de ruedas, ya que los ´vehículos accesibles para silla de ruedas´ forman parte esencialmente de los vehículos de la categoría M1 y son i) vehículos de la categoría M1 y ii) vehículos construidos originalmente o modificados posteriormente para poder acomodar una o más sillas de ruedas. En opinión de la demandante, la categoría M1 precede a la función a la que se destinará el vehículo, lo que tiende a sugerir que, si un vehículo de la categoría M1 también cumple los criterios de ´vehículo accesible para silla de ruedas´, es el fabricante, que es el responsable último de clasificar sus vehículos, el que debería decidir la categoría del vehículo.
80. (…) De dichos debates se desprende, por el contrario, que, para la Comisión, cuando un vehículo cumple los requisitos de los anexos IV y XI de la Directiva 2007/46, el fabricante es libre de elegir entre matricular su vehículo con arreglo a cualquiera de esos dos anexos. La única restricción es que el fabricante no puede homologar y matricular su vehículo con arreglo a ambos anexos.
81. Además, en el examen de las dos primeras partes del primer motivo se observó que el artículo 2, apartado 3, del Reglamento 2019/631 tiene un significado claro. Por lo tanto, la demandante no necesitaba esperar a conocer la posición de la Comisión para saber que, si sus vehículos se homologaban y matriculaban como vehículos especiales, dichos vehículos quedarían excluidos del ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631.
84. A este respecto, debe recordarse que, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 2007/46, y en particular en su artículo 3, apartados 5 y 36, artículo 4, apartados 1 a 3, artículo 5, apartado 1, artículo 6, apartados 2 y 3 y el artículo 18, apartado 1, corresponde al fabricante, por una parte, indicar en la documentación que acompaña a su solicitud de homologación el tipo de vehículo sobre cuya base se presenta la solicitud y, por otra, expedir un certificado de conformidad en el que se indiquen los requisitos técnicos y reglamentarios que cumple el vehículo. Además, por lo que se refiere al procedimiento de homologación, este se lleva a cabo bajo la supervisión de una autoridad de homologación, que es una autoridad de un Estado miembro.
85. Asimismo, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 7 del Reglamento 2019/631, son los Estados miembros los que, para cada año natural, registran la información relativa a cada turismo nuevo matriculado en su territorio, que, de conformidad con el punto 2 de la parte A de los anexos II y III de dicho Reglamento, se extrae de los certificados de conformidad, y transmiten dicha información a la Comisión, para que esta pueda determinar, para cada fabricante, sus emisiones específicas medias de CO2 y su objetivo de emisiones específicas.
86. De ello se desprende que la Comisión no interviene ni a efectos de la homologación de tipo ni a efectos de la elaboración del certificado de conformidad, con vistas a la matriculación y venta o a la puesta en servicio de un vehículo. Solo interviene en la determinación de las emisiones específicas medias de CO2 de los fabricantes y de su objetivo de emisiones específicas, sobre la base de la información facilitada por los Estados miembros.
91. En cualquier caso, hay que señalar que la demandante ya no alega en su réplica que la comisión le exigiera matricular sus vehículos como vehículos especiales. Ahora reconoce que la Comisión no tenía competencias para hacerlo, ya que la expedición de certificados de conformidad ya no forma parte de sus competencias. La demandante alega, por el contrario, que, habida cuenta de las restricciones vinculadas a la legislación nacional de los Estados miembros en los que comercializa sus vehículos, está obligada a matricularlos como vehículos especiales para poder ejercer su actividad en el mercado de la Unión. A este respecto, explica que, debido a sus características específicas los vehículos que fabrica son utilizados esencialmente por empresas de taxis. Sin embargo, de conformidad con la legislación nacional sobre taxis de varios Estados miembros en los que la demandante comercializa sus vehículos, sólo los vehículos homologados como accesibles para sillas de ruedas pueden obtener licencias de taxi.
107. En el presente caso, procede señalar que, para poder considerar que la Comisión vulneró la libertad de empresa de la demandante al excluir sus vehículos matriculados como vehículos especiales del ámbito de aplicación del art. 6 del Reglamento 2019/631, habría sido necesario, en primer lugar, que dichos vehículos estuvieran incluidos en el ámbito de aplicación de dicho reglamento y, además, que la Comisión tuviera un margen de apreciación al respecto.
109. De ello se desprende que, según las disposiciones legales aplicables, en primer lugar, los vehículos especiales no entraban dentro del ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631, por lo que dicho reglamento no permitía a la Comisión autorizar a los fabricantes de esos vehículos a constituir agrupaciones y, en segundo lugar, la Comisión no tenían facultad discrecional al respecto, dada la redacción clara e inequívoca de dichas disposiciones.
111. Además, de los apartados 84 a 86 anteriores se desprende, en primer lugar, que las emisiones específicas medias de CO2 de los fabricantes y sus objetivos de emisiones específicas, o, de forma más general, si están sujetos al Reglamento 2019/631, son determinados por la Comisión sobre la base de la información extraída de los certificados de conformidad. En segundo lugar, es el fabricante el responsable de elaborar y expedir los certificados de conformidad. En tercer lugar, la Comisión no interviene en la elaboración y expedición de dichos certificados.
112. En estas circunstancias, y en la medida en que es pacífico que los certificados de conformidad de los vehículos en cuestión llevaban todos la referencia ´Vehículo accesible para silla de ruedas´ y que dichos vehículos habían sido matriculados por la demandante como vehículos especiales para los fines de sus actividades, tal y como se ha señalado en el apartado 91 anterior, la demandante no puede reprochar válidamente a la Comisión haber vulnerado, en la decisión impugnada, su libertad de empresa.
126. Como se desprende del examen de la primera parte del primer motivo, el Reglamento 2019/631 no se aplica a los vehículos especiales, como los vehículos adaptados para silla de ruedas de la demandante, independientemente de que sean respetuosos con el medio ambiente. El reglamento solo se aplica a los vehículos de motor de las categorías M1 y N1.
127. En estas circunstancias, y en la medida en que sus vehículos no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631 y, por lo tanto, no están sujetos a los requisitos en materia de emisiones de CO2 establecidos en dicho reglamento, la demandante no puede sostener válidamente que sus vehículos se encuentran en una situación comparable, o incluso idéntica, a la de los vehículos de los fabricantes de la categoría M1. A este respecto, también es irrelevante que los vehículos de la demandante cumplan los mismos requisitos técnicos que los vehículos de los fabricantes de la categoría M1.
128. Lo mismo se aplica en lo que respecta a la supuesta discriminación en comparación con los fabricantes de vehículos accesibles para sillas de ruedas que no son respetuosos con el medio ambiente. El Reglamento 2019/631 no establece tal distinción a efectos de determinar los vehículos que entran en su ámbito de aplicación. Por lo tanto, incluso suponiendo que los vehículos de la demandante sean realmente respetuosos con el medio ambiente, dicha característica no los incluye en el ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631. En esas circunstancias, los vehículos de la demandante no se encuentran, desde el punto de vista del Reglamento 2019/631, en una situación diferente a la de los vehículos accesibles para sillas de ruedas. Por lo tanto, no se ha demostrado la supuesta discriminación.”
Comentario del autor:
Mediante el pronunciamiento analizado el Tribunal General clarifica qué clase de emisiones se encuentran realmente incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento 2019/631. Ha considerado que, a efectos de calcular los objetivos de emisiones de los fabricantes y sus emisiones medias específicas, únicamente se deben tener en cuenta las relativas a aquellos vehículos incluidos bajo el paraguas de la norma.
Por más que la demandante pudiera esperar que, con base a los nueve vehículos matriculados en 2021, le fueran reconocidos unos objetivos de emisión mucho mayores -a unos niveles medios de emisión igualmente bajos- logrando así una mayor cantidad de derechos, el tribunal ha rechazado acertadamente que las emisiones relativas a vehículos especiales puedan computar a efectos del cálculo. Resulta claro que, a efectos de interpretar una disposición de derecho comunitario, no sólo se debe atender a su contenido. También se deben tomar en consideración el contexto y a los objetivos perseguidos por la norma. No obstante, dicha labor exegética no puede desembocar en una interpretación contra legem, cuyo resultado sea diametralmente opuesto al que se produciría al aplicar de forma literal el texto normativo.
Y es que no puede considerarse que la exclusión de las emisiones relativas a vehículos especiales sea desproporcionada o arbitraria, ni mucho menos contraria al principio de igualdad. Como acertadamente expone el juzgador, el fin último de esta medida ha sido eximir a los productores de vehículos accesibles para sillas de ruedas de las cargas en materia de emisiones de CO2. Con la exclusión se ha buscado favorecer a una clase de fabricantes, que pueden no verse recompensados con más derechos de emisión en caso de producir vehículos con bajas emisiones, pero que cuentan con un nicho de mercado definido gracias a la legislación en materia de taxi de varios Estados miembros (apartado 91).
Enlace web: Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea, de 3 de septiembre de 2025, asunto T-1024/23
