Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Albacete), de 1 de septiembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, Ponente: Inmaculada Donate Valera)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CLM 1947/2025 – ECLI:ES:TSJCLM:2025:1947
Palabras clave: Autorización Ambiental Integrada (AAI). Revocación. Caducidad del procedimiento. Dominio público hidráulico.
Resumen:
La sentencia examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por NUTRAVE, S.A., titular de una instalación de sacrificio y procesado de aves en Bargas (Toledo), frente a la Resolución de la Consejería de Desarrollo Sostenible de 20 de septiembre de 2021 que desestimó su recurso de alzada contra la Resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente de 28 de abril de 2017, por la que se revocó la autorización de vertido integrada en su Autorización Ambiental Integrada (AAI).
Tras incumplimientos reiterados detectados por la Confederación Hidrográfica del Tajo (CHT) en los valores límite de emisión de vertidos del matadero (parámetros de pH, DQO, DBO₅ y sólidos en suspensión), respecto de las condiciones fijadas en la AAI concedida en 2008, se inicia el proceso de revocación. A la vista de dichos incumplimientos, la CHT emitió informe preceptivo y vinculante al amparo del artículo 25.4.d) de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación interesando la revocación de la autorización de vertido. La Viceconsejería acogió el dictamen del organismo de cuenca y acordó la revocación del vertido autorizado, imponiendo a la mercantil la sustitución del régimen de vertido por un sistema de fosa séptica estanca y condicionando cualquier futuro vertido a la obtención de nueva autorización. El 16 de junio de 2017 NUTRAVE interpone recurso de alzada contra la resolución que revoca la autorización de vertido, mencionado recurso fue desestimado en 2021, agotándose la vía administrativa y dando paso al caso que nos ocupa.
La actora invocó múltiples causas de nulidad y anulabilidad. En primer lugar, alegó la caducidad del procedimiento, iniciado el 1 de abril de 2016 y resuelto el 28 de abril de 2017, superando el plazo máximo de tres meses del artículo 21.3.a) de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), aplicable a los procedimientos iniciados de oficio que puedan producir efectos desfavorables o de gravamen. Subsidiariamente, consideró de aplicación el plazo de seis meses previsto en el artículo 15.9 del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre (Reglamento de emisiones industriales), también ampliamente rebasado. Añadió a este motivo la omisión del requerimiento previo previsto en el artículo 264.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), que obliga a advertir al titular y ofrecerle oportunidad de corregir el vertido antes de proceder a su revocación; la insuficiente motivación y la vulneración del principio de proporcionalidad, al imponerse una medida de prohibición absoluta de vertido
y la implantación de fosa séptica sin acreditar técnica y ambientalmente la adecuación, necesidad y proporcionalidad estricta de la medida; la incompetencia del órgano que resolvió, por corresponder, de acuerdo con el Decreto 84/2015, de 14 de julio, de estructura orgánica, la competencia a la Secretaría General y no a la Viceconsejería; y, finalmente, la infracción del procedimiento legalmente establecido, al omitirse trámites esenciales de información pública, consultas e informes municipales exigidos en los artículos 15 y 16 del Real Decreto 815/2013 para revisiones sustanciales de la AAI y actuaciones con incidencia significativa.
La Administración autonómica se opuso negando la caducidad del expediente y sosteniendo que, en este caso, era aplicable el plazo de dieciocho meses de la disposición adicional sexta del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. De acuerdo con su postura, la aplicación de esta normativa se basaba en que era una actuación directamente referida al dominio público hidráulico y a los títulos habilitantes de vertido. Además, alegó la existencia de requerimientos y advertencias previas en sede hidráulica, la suficiencia de la motivación teniendo en cuenta los informes de la CHT y la proporcionalidad de la revocación ante la persistencia y gravedad de los incumplimientos. Finalmente, también defendió la corrección competencial de órgano actuante y que la información pública no era exigible al no haberse producido modificación sustancial de la AAI.
El Tribunal se centra en la naturaleza jurídica del procedimiento y en las consecuencias del transcurso del plazo máximo para resolver. Establece que la revisión o revocación de una AAI, aunque verse sobre vertidos al dominio público hidráulico y requiera informe vinculante del organismo de cuenca, mantiene su naturaleza ambiental integrada y no se convierte en un procedimiento de aguas. Se trata de un procedimiento ambiental tramitado y resuelto por el órgano ambiental autonómico en el marco de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación y su normativa de desarrollo, no siendo aplicable la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley de Aguas y, ante la ausencia de plazo específico en la normativa ambiental, rige el plazo supletorio de tres meses previsto en el artículo 21.3 LPACAP, al tratarse de un procedimiento de oficio con efectos gravosos.
En este sentido, la Sala descarta la posibilidad de aplicar el plazo de seis meses del Real Decreto 815/2013, que se refiere a supuestos de modificación o actualización de las condiciones de la AAI, pero no a su revocación.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala constata un exceso temporal evidente entre la incoación del procedimiento (1 de abril de 2016) y su resolución (28 de abril de 2017), concluyendo que debió declararse la caducidad conforme al artículo 25.1.b) de la LPACAP, que impone dicha consecuencia en los procedimientos sancionadores o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables. Además, el Tribunal rechaza las alegaciones de la Administración relativas a las suspensiones válidas del cómputo de plazos, recordando que el artículo 22 de la LPACAP solo permite la suspensión en supuestos tasados y a través de un acuerdo formal, motivado y notificado al interesado. En este sentido, la solicitud de informes técnicos a la CHT y la complejidad técnica del expediente no bastan por sí solas para suspender el plazo. En cualquier caso, incluso si se hubiese acordado una suspensión por petición de informe, esta no puede exceder de tres meses, límite también superado. Tampoco la solicitud de suspensión presentada por la parte interesada surte efecto sin resolución expresa de la Administración que así lo acuerde.
La Sala hace referencia a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los efectos extintivos de la caducidad del procedimiento, citando la STS de 23 de julio de 2020 (rec. 166/2019), en la que se establece que el procedimiento caducado se hace inexistente, sin que pueda producir efecto alguno y por lo cual no se puede dictar en él una resolución de fondo válida, constituyendo la caducidad una garantía frente a la inactividad o demora de la Administración en procedimientos iniciados de oficio. Una vez vencido el plazo máximo sin resolución válida, la Administración pierde la competencia para dictar un acto de fondo, debiendo proceder al archivo de las actuaciones.
De este modo, se estima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por NUTRAVE, S.A. contra la Resolución de la Consejería de Desarrollo Sostenible (20 de septiembre de 2021) por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Viceconsejería de Medio Ambiente (28 de abril de 2027), por la que se revocaba la autorización de vertido de la instalación sometida a AAI de matadero de aves titularidad de NUTRAVE, S.A. De este modo se anula la resolución impugnada y se declara la caducidad del procedimiento de revocación de la autorización de vertido, con condena en costas a la Administración autonómica hasta un máximo de 2.000 euros.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La cuestión objeto de debate reside en determinar si el procedimiento administrativo que culminó con la revocación de su autorización de vertido, integrada en la Autorización Ambiental Integrada (AAI), había caducado en el momento de dictarse la resolución final. La estimación de este motivo haría innecesario el análisis de las restantes cuestiones de fondo y forma aducidas en la demanda.
Resulta un hecho incontrovertido, por constar así en el expediente administrativo, que el procedimiento de revisión y posterior revocación de la autorización de vertido fue iniciado de oficio por la Viceconsejería de Medio Ambiente mediante acuerdo de fecha 1 de abril de 2016. La resolución que puso fin a dicho procedimiento fue dictada el 28 de abril de 2017. En consecuencia, entre la fecha de incoación y la de resolución transcurrió un lapso temporal de un año y veintisiete días. (…)”
“(…) el artículo 16 del Real Decreto 815/2013, anteriormente citado, no establece en momento alguno que la revisión de las AAI esté sujeta a un plazo de caducidad. El artículo 15 tampoco establece que las revisiones estén sujetas a plazo de caducidad, sino que únicamente regula el plazo máximo para resolver los procedimientos de AAI iniciados a instancia de la empresa interesada y los efectos del silencio administrativos en estos procedimientos, que se traducen en la desestimación presunta de la solicitud presentada.
Así pues, el procedimiento de revisión de oficio de una AAI, ya sea total o parcial como en este caso, se rige por las disposiciones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al no prever la normativa sectorial específica -ni la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (actualmente, texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación), ni su reglamento de desarrollo- un plazo máximo para la resolución de este tipo de procedimientos iniciados de oficio.
En este contexto, resulta de plena aplicación el artículo 21.3 de la LPAC, que establece un plazo supletorio general de tres meses en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de incoación, cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo.
Por tanto, la Administración disponía de un plazo máximo de tres meses para resolver y notificar el procedimiento de revocación.
Carece de sustento la tesis de la Administración demandada, que pretende la aplicación del plazo de dieciocho meses contemplado en la Disposición adicional sexta del TRLA. Dicho plazo se circunscribe a los procedimientos de concesión de dominio público hidráulico regulados por la legislación de aguas, pero no es extensible a un procedimiento de revisión de una AAI. En este último, la intervención del organismo de cuenca se configura como un trámite preceptivo y vinculante dentro de un procedimiento ambiental integrado, pero no transmuta la naturaleza del mismo ni lo somete a los plazos de la normativa sectorial de aguas. El procedimiento principal es y sigue siendo el de revisión de la AAI, competencia del órgano ambiental autonómico.
Una vez constatado que el plazo máximo para resolver era de tres meses y que este fue sobradamente superado, debe analizarse la consecuencia jurídica de dicho incumplimiento. El artículo 25.1.b) de la LPAC es taxativo al respecto: “1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: […] b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones […]“.
No cabe duda de que la revocación de una autorización de vertido, indispensable para el desarrollo de la actividad industrial de la actora, constituye el ejercicio de una potestad de intervención administrativa con efectos desfavorables y de gravamen. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Galicia en Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2021 (rec. 4193/2019), citada por la actora, en un supuesto análogo de revisión de una AAI, que concluyó: “No hay duda de que se trata de un procedimiento en el que se ejercitan potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para el interesado. […] lo que indica que este tipo de procedimientos sí está sujeto a plazo de caducidad”.
“(…) En el presente caso, no concurren los requisitos para apreciar la suspensión:
En primer lugar, no consta en el expediente que la Administración notificara a “Nutrave, S.A.” el acuerdo de suspensión del procedimiento por la petición de dicho informe, requisito indispensable para que la suspensión surta efecto.
En segundo lugar, y de forma determinante, el propio precepto limita la suspensión por esta causa a un máximo de tres meses. Por tanto, el plazo para la remisión del informe finalizó el 6 de septiembre de 2016, momento a partir del cual el procedimiento debía continuar su tramitación obligatoriamente.
En conclusión, no existen dilaciones imputables a la recurrente que justifiquen la inobservancia del plazo máximo para resolver. Tampoco obra en el expediente administrativo resolución alguna por el órgano competente acordando la suspensión del procedimiento o ampliación del plazo para resolver. En consecuencia, el procedimiento de revocación, como hemos dicho, al ser un procedimiento de intervención susceptible de producir efectos desfavorables iniciado de oficio, estaba sujeto al plazo de caducidad de tres meses previsto en el artículo 21.3.a) de la LPAC.
Al haberse superado con creces dicho plazo, se produjo la caducidad del procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.1.b) de la LPAC. Como ha señalado el Tribunal Supremo (entre otras, en Sentenciade 23 de julio de 2020, rec. 166/2019), “el procedimiento caducado se hace inexistente“, por lo que no es posible dictar en él una resolución de fondo válida.
Por lo expuesto, procede estimar el recurso contencioso-administrativo.”.
Comentario de la Autora:
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha presenta un pronunciamiento de especial relevancia sobre el alcance de los plazos procedimentales en el ámbito ambiental y la naturaleza jurídica de las revisiones de la AAI cuando en ellas intervienen otros organismos, como las Confederaciones Hidrográficas. La sentencia aporta una interpretación garantista reafirmando la autonomía del procedimiento ambiental integrado.
Por otro lado, la Sala reafirma la ya consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo en lo referente a la caducidad, confirmando que el procedimiento caducado no puede producir efectos válidos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25.1.b) de la LPACAP. El TSJ de Castilla-La Mancha delimita el límite entre la normativa ambiental integral y la legislación de aguas: aunque el informe del organismo de cuenca es preceptivo y vinculante conforme al artículo 25.4.d) de la Ley 16/2002, ello no altera la propia naturaleza del procedimiento ni traslada a éste los plazos del texto refundido de la Ley de Aguas. Se trata de un procedimiento ambiental con intervención hidráulica.
El Tribunal aplica el plazo de tres meses del artículo 21.3 LPACAP para los procedimientos de oficio con posibles efectos desfavorables o de gravamen, descartando la aplicación del plazo de dieciocho meses del texto refundido de la Ley de Aguas, así como el de seis meses del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, que regula las emisiones industriales. La caducidad actúa, en este sentido, como límite temporal estricto al ejercicio de las potestades de intervención ambiental, más aún en los procedimientos en los que la propia Administración es la que actúa de oficio y en una posición de supremacía frente al administrado.
Respecto a las suspensiones del cómputo de plazo, la sentencia rechaza que las simples solicitudes de informes o las peticiones de suspensión por parte del interesado surtan efectos si no existe un acuerdo formal, motivado y notificado conforme al artículo 22 LPACAP. Las demoras procedimentales, especialmente en el ámbito ambiental, no pueden justificarse en base a la complejidad técnica o a la intervención de varios organismos sectoriales. El Tribunal subraya que la complejidad técnica no legitima la indefinición temporal del procedimiento, puesto que los plazos constituyen una garantía del derecho a un procedimiento debido y de la seguridad jurídica. La sentencia incide en la relevancia de la caducidad como garantía material más que como mero formalismo procesal.
Es evidente que la Administración debe velar por el cumplimiento de las condiciones ambientales, pero el ejercicio de la potestad de revisión o revocación debe respetar, en todo caso, los principios de proporcionalidad y eficacia administrativa, así como respetar los tiempos establecidos legalmente. El respeto a los plazos no debe ser obstáculo a la tutela ambiental.
No obstante, y desde un punto de vista crítico, el fallo plantea un dilema práctico: la anulación de un procedimiento por caducidad puede suponer que no se corrijan los incumplimientos ambientales de fondo. En este sentido se evidencia una tensión entre la eficacia material de la tutela medioambiental y las exigencias formales y legales del procedimiento, pues es ineludible que la protección del medio ambiente debe desarrollarse dentro del respeto a las formas, plazos y competencias establecidos. No puede justificarse, bajo el interés ambiental, la actuación extemporánea, ni la Administración puede ampararse en la complejidad técnica para justificar el incumplimiento de los límites temporales establecidos por ley. Sin embargo, la relevancia de procedimientos como el de este caso, donde se declara la caducidad de un procedimiento de revocación de una AAI, pone de manifiesto la necesidad de fortalecer la coordinación entre los órganos ambientales autonómicos y los organismos de cuenca, así como de establecer protocolos de actuación más ágiles que eviten la caducidad de procedimientos de control ambiental. Se evidencia la necesidad de que la Administración actúe de manera eficiente y responsable, apoyada en los plazos legales, como vía para garantizar una tutela ambiental efectiva.
