Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Francisco Javier Pueyo Calleja)
Autora: Miren Sarasíbar Iriarte. Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra
Fuente: ROJ: STS 3358/2025- ECLI: ES: TS: 2025:3358
Palabras clave: Parques naturales. Paisaje. Parques Nacionales.
Resumen:
El recurso de casación se dirige contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria con el número 426/2022, fechada el día 28 de noviembre de 2022, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 frente al Decreto 76/2018, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel (PORN de las Marismas), declarando su nulidad.
El aspecto central del recurso es valorar si la directriz sobre zonificación de los parques nacionales incorporada a las directrices básicas para la planificación del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, resulta de aplicación a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas para sus espacios naturales protegidos y, en su caso, cuál ha de ser el ámbito de la potestad discrecional de la Administración para seleccionar la metodología a utilizar para delimitar la zonificación de tales planes de ordenación de recursos naturales.
El Gobierno de Cantabria como parte recurrente alega que las directrices básicas para la planificación, conservación y coordinación incluidas en el Real Decreto 389/2016, entre las que se incluye la directriz sobre la zonificación de los Parques Nacionales, no resultan aplicables a otros espacios naturales protegidos y, por tanto, no cabe aplicarlas a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas, como es el aprobado para el Parque Natural de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.
Asimismo, se establece que no resulta procedente que un órgano jurisdiccional, al analizar un instrumento de planificación ambiental, pueda reprochar la utilización de una determinada metodología dirigida a establecer los criterios de zonificación de un PORN porque considere que no es posible concluir que a través de ella se garantice la consecución delos objetivos de protección que han de perseguirse con el instrumento ambiental, ya que esa función corresponde a la Administración en el ejercicio de su potestad discrecional.
Por otro lado, en la sentencia se expone que la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, constituye la normativa básica sobre la protección del medio ambiente en nuestro Estado y su finalidad es establecer el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del objetivo de garantizar los derechos de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo. En lo que se refiere al planeamiento de los recursos naturales, la Ley mantiene como instrumentos básicos del mismo tanto los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) como las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales.
El Plan Director tendrá el carácter de directrices básicas de la legislación de protección del medio natural conforme a lo dispuesto en el artículo 17, apartados 2 y 3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. De esto se concluye que estas directrices, en consecuencia, deben ser respetadas por las Comunidades Autónomas cuando elaboren los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales respecto de aquellos Espacios Naturales sobre los que ostenten competencia.
Se concluye en la sentencia que las directrices establecidas para la Red de Parques Nacionales son también directrices básicas dirigidas a las Comunidades Autónomas para que sean tenidas en cuenta en el ejercicio de su potestad planificadora sobre los espacios naturales sobre los que ejercen competencias, según el artículo 2 del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre. Los criterios de zonificación forman parte de esas directrices básicas al contemplarse así expresamente en el Real Decreto, además de ser esos criterios, en sí mismos considerados, un componente esencial para la planificación y gestión de áreas naturales protegidas. En consecuencia, se desestima el recurso de casación interpuesto por el Gobierno de Cantabria.
En esta sentencia hay un voto particular discrepando de algunas conclusiones esgrimidas por la mayoría, ya que entiende que tales directrices básicas se ciñen al concreto espacio protegido al que van referidas, los parques nacionales, vinculando a los PORN que corresponde aprobar a las Comunidades Autónomas en desarrollo de dicho Plan Director, pero no a los restantes planes de ordenación de dicha clase que aprueben las Comunidades Autónomas para otras categorías distintas de espacios protegidos. El Real Decreto 389/2016, es una norma reglamentaria de desarrollo de una ley dedicada exclusivamente a regular una concreta categoría de espacio natural protegido como son los parques nacionales.
En este sentido, afirma que existe una doctrina sobre la legislación básica y su vinculación a las Comunidades Autónomas que, si bien ha configurado las bases con unos contornos más amplios o intensos que en otras materias para permitir al Estado llevar a cabo aquella proyección general del medio ambiente, ha sido también especialmente cuidadosa y vigilante en facilitar la imprescindible intervención de ellas para abordar las particularidades de cada espacio y adaptar su normativa a las circunstancias de cada una de ellas.
Destacamos los siguientes extractos:
“En la medida en que esta percepción no ha cambiado, siendo ahora aún más evidente la importancia de una política medioambiental global dado el carácter inequívocamente trasfronterizo de esta materia y la importancia de los valores en juego, no puede cambiar tampoco nuestra doctrina sobre la planificación medioambiental y sus directrices para la ordenación de los recursos naturales. Estas últimas son expresión de la muy justificada preocupación del legislador por afrontarlas particulares necesidades de coordinación inherentes a esta materia vinculadas a «la prioritaria atención que merece la protección del medio ambiente, en su dimensión específica de protección del patrimonio natural y de la biodiversidad, cuya creciente fragilidad queda de manifiesto en las cifras y tendencias, contrastadas científicamente [ STC 69/2013, FJ 2 c)]”.
“Tiene por objeto ser directriz para la ordenación de los recursos naturales de otros espacios naturales, no solo los Parques Nacionales, dando contenido al artículo17.2, para convertirse, en palabras del Tribunal Constitucional, en el escalón superior de la planificación ecológica, y, por tanto, también de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que puedan aprobar las Comunidades Autónomas en relación a los espacios naturales sobre los que ostentan competencias plenas, como son los parques naturales”.
“El Plan Director que aprueba el Estado para los Parques Nacionales, tanto en el Real Decreto 1803/1999, de 26 de noviembre, como en el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, que sustituye al anterior, contiene directrices que son comunes y se proyectan a todos los Espacios Naturales, con independencia de que formen parte de la Red de Parques Nacionales o no”.
“La zonificación supone describir lo que debe ser y lo que no debe ser en el interior del espacio protegido en términos de gestión de recursos naturales y culturales y resulta crucial en términos de protección. No se trata, por tanto, de una cuestión formal o de escasa relevancia, sino que tiene un sentido material o sustantivo, de manera que una zonificación inadecuada puede contrariar los fines básicos de conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de biodiversidad, finalidades que, como recuerda el artículo primero de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, forman parte del deber de conservar y del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, establecido en el artículo 45.2 de la Constitución”.
“La Sala razona con extensión sobre la incompatibilidad existente entre los criterios geomorfológicos utilizados predominantemente por la Administración autonómica para la zonificación del Parque Natural con los valores y principios rectores que la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad establece para la protección de estos espacios naturales, llegando a la conclusión que dichos criterios en la forma desarrollada vulneran los mandatos legales. El margen de apreciación y de decisión propio de las potestades discrecionales de la Administración, como es la de planeamiento, tiene un límite infranqueable en el respeto a la ley y en general a las normas de superior rango, como acontece en este caso con las directrices establecidas por la Administración del Estado y plasmadas en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, probado por el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre. En definitiva, ningún exceso de jurisdicción se ha producido en el presente caso”.
Comentario de la Autora:
En esta sentencia se destaca la importancia del instrumento de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) como medida de protección ambiental, con la idea de preservar y proteger determinados espacios con un determinado valor ecológico. Sentado esto, se afirma que la directriz sobre zonificación de los parques nacionales incorporada a las directrices básicas para la planificación del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, resulta de aplicación a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales que aprueban las Comunidades Autónomas.
Es por ello, que las Comunidades Autónomas tienen que respetar las directrices establecidas para la Red de Parques Nacionales en el ejercicio de su potestad planificadora sobre los espacios naturales sobre los que ejercen competencias. La normativa ambiental debe ser clara y precisa en cuanto a la distribución competencial para evitar, en la medida de lo posible, que nuestro entorno natural pueda resultar afectado.
Es relevante destacar la importancia de la asignación competencial en este ámbito ya que la colisión entre Estado y Comunidades Autónomas puede producirse, pero lo que debe quedar claro es que se trata de la protección del medio ambiente, de la conservación de los recursos naturales y que el Estado y las Comunidades Autónomas deben colaborar en el ejercicio de sus competencias en materia ambiental para que el objetivo ambiental quede preservado en todo caso.
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