Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5793/2025- ECLI: ES: TS: 2025:5793
Palabras clave: Planificación hidrológica. Desarrollo reglamentario. Inactividad. Caudal ecológico.
Resumen:
En esta ocasión, la Sentencia seleccionada resuelve el recurso contencioso-administrativo núm. 1/413/2023, interpuesto la Junta Central de Usuarios del Vinalopó, L’Alacanti y Consorcios de Aguas de la Marina Baja, contra el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión, entre otros, del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar y las disposiciones normativas y apéndices a la misma incorporadas como Anexo XI al citado Real Decreto (BOE de 10 de febrero de 2023). Es parte recurrida la Administración General del Estado.
La parte demandante plantea un recurso sustentado, principalmente, en dos cuestiones, a saber: De un lado, pretende que se declare contrario a derecho la inactividad de la Confederación Hidrográfica del Júcar “al no haber tramitado ni aprobado las Normas de Explotación del Sistema Júcar previstas desde la aprobación del Plan de Cuenca aprobado por Real Decreto 166/1998 de 24 de Julio y en los Planes Hidrológicos de la Demarcación del Júcar, Ciclos de Planificación 2010-2015 y 2016-2021”, a lo que suma la exigencia de que la Administración proceda a la aprobación de estas Normas, con un contenido propuesto en relación con la asignación de recursos superficiales del Río Júcar en una cantidad, y que redacte, también, las Normas de Gestión de la conexión entre los Sistemas Júcar y Júcar-Vinalopó, en un sentido concreto en lo que concierne a la determinación de volumen máximo real anual de uso.
De otro lado, se pide la anulación del apartado 2.a) del Art. 10 del Plan Hidrológico objeto de este Recurso, por considerarse contrario a derecho en cuanto a los criterios que se fijan en la determinación del caudal ecológico que debe asegurarse. En particular, la parte considera que la fijación de los caudales ecológicos en el período 2022/2027 no puede ser un fin en sí mismo del Plan, sino que debe ponerse en conexión con otros objetivos, como el respeto de los derechos de uso, y ello bajo los principios de proporcionalidad e intervención mínima (F. J.2)
El Tribunal Supremo desestima el recurso al completo. En primer lugar, y por lo que toca a la inactividad en el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Tribunal conecta obligación de dictar normas reglamentarias con un deber general de asegurar la ejecución de las leyes, y de las normas jurídicas, en general(F.J.5). No obstante, y a la vista de las circunstancias del caso concreto, el Tribunal considera que no es posible exigir a la Administración que haya desarrollado reglamentariamente el Plan Hidrológico, toda vez que el recurso se interpuso inmediatamente después de la publicación del Real Decreto y, en todo caso, no le corresponde al órgano jurisdiccional ordenar un determinado contenido de las Normas de Gestión aludidas en párrafos anteriores, en la medida que ello contravendría directamente el art. 71.2 de la LJCA (F.J.5 in fine).
En segundo término, y respecto de la anulación del art. 10.2.a) del Plan Hidrológico del Júcar, contenido en el Anexo XI del Real Decreto examinado, el Tribunal señala que el precepto en cuestión define el régimen de caudales ecológicos “de acuerdo a los estudios realizados y al marco estipulado en la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción de Planificación Hidrológica (IPH), conforme a lo regulado en los artículos 42 y 59 del Texto Refundido de la Ley de Aguas”, además de concretarse las distintas componentes del régimen de caudales ecológicos (F.J.6). Junto a ello, destaca que se trata de una previsión cuyo contexto es la revisión cíclica de los Planes Hidrológicos, y conecta su significación a la garantía de conservación y recuperación de los ecosistemas asociados al agua y del buen estado o potencial ecológico de las masas de agua, recogiendo lo dicho en una jurisprudencia anterior. Sobre esta base, considera que no hay infracción alguna de la mencionada Instrucción, de rango inferior al Real Decreto, ni de los preceptos contenidos en el TRLA que hacen referencia al caudal ecológico (arts. 42 y 59), ni del art. 81 de Reglamentación Hidrológica, alegados por la parte demandante.
Destacamos los siguientes extractos:
“La inactividad u omisión reglamentaria tiene lugar cuando resulta debido jurídicamente el dictado de una disposición de carácter general por la Administración y esta no lo hace.
La obligación del ejercicio de la potestad reglamentaria se fundamenta en el propio artículo 97 de la Constitución que declara específicamente la sumisión a la ley de ese poder normativo, como con carácter general lo está a la ley y al derecho toda la actividad administrativa.
(…) Con arreglo a lo expresado, hay que concebir la potestad reglamentaria como una potestad susceptible de integrar el contenido de un deber legal de obrar jurisdiccionalmente exigible. Ese deber legal no tiene autonomía y sustantividad propia, sino que se integra en el más genérico deber de asegurar la ejecución de las leyes y en general de las normas jurídicas.
Esta técnica bifásica de regulación (norma básica-norma de desarrollo) presupone una Administración diligente que complete el proceso de ejecución de una disposición general por otra de inferior rango cuya aprobación resulta obligada para el completo desarrollo normativo de una determinada materia. El ejercicio de la potestad reglamentaria en estos casos no tiene un sentido discrecional o facultativo, sino que constituye un deber a cargo de la Administración a la que compete el desarrollo normativo siempre que la efectividad dela norma que ha de desarrollarse dependa de ese complemento.
(….)Otra cosa es el contenido que ha de darse a la norma reglamentaria, donde la discrecionalidad administrativa sí juega como límite de la actividad jurisdiccional. Ello permite descartar, como de hecho hace el art. 71.2 de la LJCA, que el juez pueda condenar a dictar una medida reglamentaria con un contenido concreto o sustituir el incumplimiento administrativo acordando por sí mismo el Tribunal, en ejecución forzosa de la sentencia, la medida reglamentaria”. (F.J.5).
“(…) También en nuestra reciente sentencia de 5 de junio de 2024, recurso 338/2023, nos hemos referido a los caudales ecológicos como un constructo jurídico propio de nuestro ordenamiento cuya definición integra numerosos componentes caracterizados por su evidente discrecionalidad técnica, que debe observarse como contenido obligatorio de los planes hidrológicos, y que, aunque carezca de un reflejo expreso en la Directiva2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (Directiva Marco del Agua), se halla parcialmente vinculado a los objetivos perseguidos por ésta para garantizar la conservación o recuperación de los ecosistemas asociados al agua y alcanzar el buen estado o potencial ecológico en las masas de agua, de forma que se garantice un suministro suficiente mediante un uso sostenible, equilibrado y equitativo.
(…) Siguiendo esta jurisprudencia, podemos decir con carácter general que un caudal ecológico es aquél que «mantiene como mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera» (art. 42.1.b.c’ del TRLA)…..En definitiva, en palabras de la STS 444/2019, de 2 de abril de 2019 (rec. 4400/2016) «un caudal ecológico es aquél que evita la degradación ambiental del curso de agua, su cauce y su ribera».
Esta necesidad de armonizar un uso del agua sostenible con el respeto al medio ambiente y la protección de los ecosistemas -en palabras de la STS 444/2019, «debe existir un equilibrio entre la satisfacción de las demandas de agua y la consideración de los regímenes concesionales, de una parte, y la necesidad de velar por el mantenimiento del caudal ecológico»-se refleja también como objetivo de la planificación hidrológica en el art. 40.1 TRLA, conforme al cual: «La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta Ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales». Se trata, en definitiva, de determinar las disponibilidades de agua susceptibles de aprovechamiento, preservando simultáneamente la conservación de los ecosistemas fluviales (F.J.6)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia considerada en esta ocasión resulta de interés, en primer lugar, porque evidencia la dificultad de la ordenación de los recursos hídricos a partir de la planificación concreta que procede sobre cada Cuenca o Demarcación hidrográfica. Es llamativo, en este sentido, cómo se pone de manifiesto que estamos ante el ejercicio de una potestad de carácter discrecional que, sin embargo, impone un deber de actuación a la Administración y, en consecuencia, es susceptible de control jurisdiccional en el marco del art. 106.1 CE.
En segundo término, la Sentencia nos lleva ante un concepto fundamental en la garantía de estos recursos como el que representa el “caudal ecológico”, constituyendo una aportación fundamental de la Sentencia la determinación de la operatividad de este, en tanto que exige una solución de equilibrio entre los usos del agua (especialmente cuando tienen alcance económico) y la necesidad de protección del bien, tanto desde un punto de vista cuantitativo, como cualitativo. Desde esta perspectiva, y aunque se califica el concepto de “constructo jurídico” especialmente impulsado desde el derecho europeo, lo cierto es que se trata de una noción que entronca directamente con el mandato constitucional de racionalización en el uso de los recursos naturales del art. 45.2 CE, permitiendo su proyección de forma sectorial, reforzando la funcionalidad del mismo desde la perspectiva de la limitación de los usos del agua.
Enlace web: Sentencia STS 5793/2025 del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2025
