Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Albacete), de 16 de octubre de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 1.ª, Ponente: Antonio Rodríguez González)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CLM 2587/2025 – ECLI:ES:TSJCLM:2025:2587
Palabras clave: Red Natura 2000. ZEPA. Plan de gestión. Cultivos leñosos. Motivación administrativa.
Resumen:
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha resuelve el recurso de apelación interpuesto por la mercantil “Los Bordiales Agrícola, S.L.” contra la Sentencia núm. 238/2022, de 23 de septiembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Toledo, que había confirmado la denegación administrativa de la autorización solicitada para la plantación de pistacho en varias parcelas situadas en el término municipal de Huecas (Toledo). Las parcelas afectadas se encuentran incluidas en la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) Área Esteparia de la Mancha Norte, espacio integrado en la Red Natura 2000 y sometido a un régimen específico de protección ambiental.
La empresa solicitó autorización para implantar un cultivo leñoso extensivo de pistacho en terrenos que hasta ese momento se destinaban a cultivo herbáceo. La solicitud se tramitó conforme al Plan de Gestión de la ZEPA, que clasifica el territorio en distintas zonas y establece condiciones diferenciadas para los usos agrícolas. La Consejería de Desarrollo Sostenible de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha denegó la autorización mediante resolución de 5 de noviembre de 2019, al considerar que las parcelas estaban clasificadas como “zona no vitícola” y que el cambio de uso de herbáceo a leñoso podía resultar incompatible con los objetivos de conservación del espacio protegido, en particular con la protección del hábitat de las aves esteparias.
Contra esta resolución la mercantil interpuso recurso de alzada, que fue desestimado, y posteriormente recurso contencioso-administrativo. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Toledo confirmó la legalidad de la actuación administrativa, entendiendo que la denegación se ajustaba al Plan de Gestión de la ZEPA. Frente a esta decisión judicial, la empresa promovió el correspondiente recurso de apelación ante el TSJ.
La sentencia se centra en la interpretación del Plan de Gestión del espacio protegido y, de forma más concreta, en determinar si la clasificación de una parcela como “no vitícola” implica una prohibición automática de implantar cultivos leñosos o si, por el contrario, el propio Plan permite su autorización cuando se cumplen determinadas condiciones. La parte recurrente sostenía que el Plan no establece una prohibición absoluta, sino un régimen de autorización condicionada; que el cultivo proyectado respetaba los requisitos exigidos (cultivo extensivo, marco de plantación tradicional y ausencia de infraestructuras intensivas); y que la Administración había denegado la autorización sin una motivación concreta referida a las parcelas afectadas, limitándose a invocar de forma genérica la protección del espacio.
El Tribunal Superior de Justicia estima el recurso de apelación y revoca la sentencia de instancia. Tras analizar el contenido del Plan de Gestión, la Sala concluye que este no excluye de forma categórica la implantación de cultivos leñosos en zonas calificadas como “no vitícolas”, sino que configura un régimen de autorización condicionada, en el que la denegación solo resulta conforme a Derecho cuando la Administración acredita de manera específica que la parcela se encuentra en una zona de especial abundancia de aves esteparias o en un área relevante para la conservación de su hábitat.
El TSJ establece que la Administración se limitó a invocar de forma genérica el carácter cerealista del entorno y el posible impacto negativo del cambio de uso, sin identificar elementos específicos ni aportar datos técnicos que acreditasen que las parcelas litigiosas presentaban una singularidad ambiental que justificara la denegación. Esta falta de motivación individualizada hace considerar al Tribunal que la resolución administrativa no se ajusta a Derecho.
En consecuencia, la Sala estima el recurso contencioso-administrativo y declara la nulidad de la resolución de la Consejería de Desarrollo Sostenible de 5 de noviembre de 2019, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección Provincial de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Toledo, de 4 de diciembre de 2018, en materia de áreas y recursos naturales protegidos, dejándola sin efecto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pasamos ahora a trascribir el razonamiento de la sentencia que determina el dictado del pronunciamiento desestimatorio:
“La parte demandante sostiene que se trata de desconocer la autorización del proyecto de instalación de riego por goteo de 317,24 hectáreas de olivar y pistacho (PROTO-11-0917) para la explotación de un aprovechamiento de aguas subterráneas en explotación agrícola en el municipio de Huecas. La zona ZEPA ya había sido declarada cuando se autoriza este proyecto, por lo que se contravienen los propios actos de la administración al denegar la autorización. Con base en el informe del perito agrónomo, sostiene que las parcelas no tienen presencia de aves esteparias y están rodeadas por otras parcelas con cultivos leñosos, mejorando el cultivo proyectado la calidad ambiental de los terrenos.
SEGUNDO.- La DIA del proyecto de riego de una finca no eximía de la obtención de autorización para suplantación. Cuando se pide esta autorización es preciso observar lo dispuesto en el Plan de Gestión de la ZEPA, que clasifica las parcelas dentro de zona “no vitícola” y, por tanto, no apta para los cultivos leñosos. Se pretende preservar el hábitat de praderas apto para servir de refugio a las aves esteparias.
La demandante pretende pasar por alto la clasificación y usos atribuidos por el plan de gestión a las parcelas, con el argumento de que obtuvo DIA favorable al proyecto de riego para la finca donde se integran las parcelas objeto de autorización. Dicha DIA no confería una autorización para la plantación, por lo que la solicitud debe ajustarse al plan de gestión.
Se basa en el informe del perito agrícola para desvirtuar el plan de gestión y la zonificación que establece, sin haberlo impugnado, pretendiendo aseverar que en las parcelas no hay presencia de aves esteparias. Pero esto no permite desconocer la zonificación y la planificación de usos establecida en un plan que no ha sido impugnado.””.
“(…) En el segundo de los motivos de impugnación se destaca por la parte apelante un error en la interpretación mantenida en la sentencia dictada del artículo 9.1.2.b.3 del Plan de Gestión de las zonas de especial protección para las aves de ambientes esteparios, aprobado por la Orden 63/2017, de 3 de abril 1de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural.
Alega la entidad apelante que de la lectura de la sentencia parece desprenderse que el Juzgador de instancia ha alcanzado la convicción de que el hecho de que una parcela se encuentre dentro de la una zona calificada por el plan de Gestión como “no vitícola” conlleva la imposibilidad de conceder la autorización del cultivo dela vid, ni, consecuentemente, la de aquellos otros cultivos leñosos que la normativa equipara, (el olivar, el almendro y el pistacho), cuando, por el contrario, el examen de las previsiones contenidas en el artículo 9.1.2,b.3 del Plan de Gestión de la ZEPA permite concluir que el cultivo del pistacho en tales zonas “no vitícola” o “nada Vitícola” puede ser autorizado siempre que concurran los requisitos que recoge el citado precepto, circunstancias que concurrían en el presente caso, tal como se desprende de la prueba practicada.
Para dar respuesta a este motivo, resulta oportuno hacer referencia a las previsiones específicas que recoge el Plan de Gestión para el desarrollo de actividades agrícolas en su artículo 9.1. y que podemos sintetizaren los siguientes términos:
1.- La determinación de usos compatibles que se entienden como más acorde a los fines de protección que animan el establecimiento de la zona de especial protección, parten de destacar como la situación más favorable la agricultura extensiva de herbáceos de secano, pero ello no determina una exclusión de otros posibles cultivos tradicionales en los ámbitos geográficos (muy amplios) que regula.
2.- La normativa no excluye nuevas plantaciones de leñosos, pero es lo cierto que en ese caso se establece una decisión de limitación de su extensión (art. 9.1.2.b)), al tiempo que se procede a zonificar los diferentes sectores de cada ZEPA para distinguir cuatro categorías “Muy vitícolas, Vitícolas, Poco Vitícolas y Nada Vitícola” que tiene su reflejo cartográfico en el anexo I del documento 1 del propio Plan.
3.- La normativa pasa a efectuar una distinción práctica entre los grupos “Muy Viticolas y Viticolas” y por otro lado el de “Poco Vitícola y Nada Vitícola”, a la hora de establecer las limitaciones a los nuevos cultivos, de manera que siguiendo la misma zonificación se regula de modo separado por un lado el viñedo y por otro el resto de cultivos leñosos entre los que se cita el pistacho, siendo el apartado b.3 el que, como indica la parte apelante, debe aplicarse a nuestra litis, donde se señala: “En polígonos catalogados como “Poco Vitícola” o “Nada Vitícola”, se autorizarán las plantaciones de otros cultivos leñosos en una forma de cultivo extensiva, siempre que la parcela o recinto no se encuentre dentro de una zona de especial abundancia de aves esteparias o importante para la conservación de su hábitat, con un marco mínimo de plantación que se ajustará al sistema tradicional de cultivo: 7 m x 6 m para olivar, almendro y pistacho.”. En contraste, en los polígonos catalogados como “Muy Vitícola” o “Vitícola”, lo que se autoriza es la plantación de leñosos en una forma de conducción intensiva, siempre que se cumplan una serie de requisitos, que igualmente identifica.
Teniendo en cuenta esta previsiones, podemos concluir que el sistema de protección, si bien prioriza los cultivos de herbáceo-secano como idóneos para las aves, en modo alguno excluye la posibilidad de que exista la trasformación hacía otros cultivos más rentables económicamente, si bien tiende a fijar una doble limitación, como es la extensiva y en segundo lugar la de dar preferencia al cultivo tradicional, remitiendo a los sistemas modernos de espaldera para la vid o de conducción intensiva para otros leñosos a aquellas zonas donde existen factores actuales que a la postre dificultan o impiden que las especies esteparias puedan utilizar esos terrenos como hábitats.”
“(…) Sobre esta base, y a la vista de la autorización presentada por la pate aquí apelante, el control que puede efectuar la Administración respecto de la autorización es de carácter objetivo, para lo cual debe atender a los presupuestos a los que se refiere la normativa respecto a las características del terreno y a las del cultivo, debiendo en este punto destacar que la previsión normativa indica que: “se autorizarán”, esto es, la negativa tiene que estar fundada en causa tasada, sin que se otorgue discrecionalidad valorativa fuera delas propios requisitos, de manera que en el caso que ahora nos toca examinar es lo cierto que constatamos;
1.- Por lo que se refiere a la forma del cultivo en ningún momento se cuestiona que se pretende una plantación de pistacho de forma extensiva y con arreglo al marco mínimo de plantación requerido.
2.- La discusión se centra en la vinculación del terreno a la conservación de las aves, siendo que la exclusión de la autorización debe quedar justificada en base a dos conceptos jurídicos indeterminados como son “zona de especial abundancia de aves esteparias” “zona importante para la conservación del hábitat”, cuya existencia singular debe encontrarse fundamentada por la Administración para negar la autorización.
Pues bien, en el presente caso, a la vista del contenido del expediente, no objetivamos que la Administración justificará convenientemente la concurrencia del motivo impeditivo para conceder la autorización solicitada:
En la resolución denegatoria inicial se indica: “La zona en la que se solicita ejecutar la plantación se sitúa en un entorno caracterizado por amplias superficies de cultivos cerealistas, por lo que se considera que el cambio de uso de herbáceo a leñoso en esta ubicación afectaría negativamente a la calidad del hábitat de estas aves.”. Motivación que resulta absolutamente genérica y desconectada con la normativa del plan de gestión, y cuya aplicación justificaría que no se podría autorizar ninguna plantación nueva de leñosos en zona “no vitícola”, circunstancia que en modo alguno es lo que se pretende con el plan de gestión, tal como hemos analizado “ut supra”
La resolución del recurso de alzada, siguiendo el criterio del informe técnico emitido “ad hoc”, ciertamente asume que existe una zona de cultivo de leñosos ya preexistente, pero considera que también existe otras zonas continuas sin tales cultivos e incide en la idea que se trata de un sector “No Vitícola”, aspecto que, insistimos, en modo alguno afecta a la posibilidad de que se le concediera.”.
“(…) En base a lo analizado en los precedentes fundamentos de derecho, y sin necesidad de abordar el resto de motivos, debemos estimar el presente recurso de apelación por cuanto, sin perjuicio del esfuerzo probatorio de la parte en orden a destacar la existencia de elementos que excluyen la condición del terreno litigioso en una zona de hábitat de las aves esteparias o de que al menos el cambio de herbáceo a leñoso no perjudica, (aspectos que en modo alguno pueden tenerse por acreditados, por cuanto contrarían las propias previsiones de la normativa analizada y que no resulta impugnada) es lo cierto que, en base a la previsión singular del Plan de Gestión, era la Administración quien debía justificar que nos encontramos no solamente en un terreno “No Vitícola”, sino que el mismo presentaba características singulares frente al resto de zonas incluidas dentro de la “ZEPA Área Esteparia de la Mancha Norte” a la hora de excluir la posibilidad de concederla autorización. (…)”.
Comentario de la Autora:
El interés de la STSJ CLM 2587/2025 reside en que aclara cómo deben aplicarse en la práctica los planes de gestión de las ZEPA cuando no establecen prohibiciones absolutas, sino regímenes de autorización condicionada. El Tribunal no realiza una interpretación automática de la normativa ambiental y recuerda que la clasificación de un terreno como “zona no vitícola” no puede operar, por sí sola, como causa suficiente para denegar una autorización solicitada conforme a las previsiones del propio Plan.
La Administración debe justificar de forma concreta e individualizada las razones por las que considera incompatible un proyecto con los objetivos de conservación del espacio protegido. No resulta suficiente señalar de forma genérica la protección de las aves o el carácter cerealista del entorno, sino que es preciso acreditar que las parcelas afectadas presentan características específicas que las convierten en zonas de especial abundancia de aves esteparias o en áreas relevantes para la conservación de su hábitat, tal y como exige el Plan de Gestión.
Los planes de gestión no pueden convertirse en instrumentos de prohibición generalizada mediante interpretaciones extensivas de categorías como la de “zona no vitícola”. El Tribunal subraya que estas categorías deben aplicarse conforme a su función y alcance real, respetando la posibilidad de autorizar determinados usos agrícolas cuando la normativa así lo prevé y cuando no se acreditan afecciones ambientales concretas.
El TSJ también recuerda que la existencia de una evaluación ambiental previa favorable para un proyecto distinto (en este caso, el riego) no elimina la necesidad de obtener autorizaciones específicas para la plantación, pero tampoco justifica una denegación automática de estas sin un análisis propio y motivado. La sentencia destaca la relevancia de aplicar de forma rigurosa los instrumentos de planificación ambiental, evitando soluciones automáticas y reforzando la necesidad de motivación cuando se limitan usos agrícolas de espacios protegidos.
