Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 6 de octubre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Luaces Díaz de Noriega)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4085/2025 – ECLI:ES: TSJCL:2025:4085
Palabras clave: Instalaciones fotovoltaicas. Autorizaciones de uso excepcional en suelo rústico. Silencio administrativo. Ordenación territorial. Plan General de Ordenación Urbana. Paisaje protegido. Distancias. Informes sectoriales. Interés público.
Resumen:
La Sala examina el recurso de apelación formulado por la mercantil “Inver Generación 14, S.L.”, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm. 1 de Valladolid de 17 de junio de 2024, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por aquélla contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición de fecha 25 de enero de 2023, interpuesto por la actora contra las resoluciones de la Alcaldía del Ayuntamiento de Renedo de Esgueva de 24 de noviembre de 2022, emitidas en los expedientes administrativos relativos a la autorización de las instalaciones fotovoltaicas «Los Hornillos 1» y «Los Hornillos 2» y por las que se deniega la autorización para instalar placas fotovoltaicas en suelo rústico.
La parte apelante pretende que se revoque la sentencia apelada y que, en su lugar, se acoja la pretensión que hizo en su demanda, esto es, que se declare que las autorizaciones de uso excepcional en suelo rústico solicitadas por la mercantil respecto a sus instalaciones «Los Hornillos 1» y «Los Hornillos 2» han sido obtenidas en virtud del silencio administrativo o, subsidiariamente, que se ordene al Ayuntamiento de Renedo de Esgueva a otorgar dichas autorizaciones en su favor.
La recurrente esgrime en su favor dos motivos. El primero se basa en que las plantas fotovoltaicas tienen interés público, por lo que deben autorizarse en suelo rústico, máxime cuando la normativa autonómica ya considera de “interés público” las instalaciones fotovoltaicas, por lo que no resulta procedente denegarlas por falta de interés municipal. Y el segundo, insiste en que, al haber pasado el plazo legal para resolver sin contestación del Ayuntamiento, las autorizaciones se obtuvieron por silencio administrativo positivo.
Las apeladas se oponen al recurso planteado sobre la base de los siguientes argumentos:
-La promotora no acreditó adecuadamente el interés público de construir las plantas fotovoltaicas en esa localización concreta. -Las plantas afectarían gravemente al paisaje protegido según las Directrices de Ordenación Territorial de Valladolid y Entorno (DOTVAENT) y el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), ya que se ubican en una zona frágil (Unidad Paisajística 5) donde se prohíben instalaciones industriales de entidad. -Ocupan casi 85 hectáreas muy cercanas al núcleo urbano, superando ampliamente el 30 % máximo de ocupación permitido en suelo rústico.
El Ayuntamiento de Renedo de Esgueva también solicita que se desestime el recurso de apelación por entender que los terrenos proyectados están a menos de 200 metros del núcleo urbano, incumpliendo la normativa autonómica que prohíbe plantas fotovoltaicas a menos de 500 metros de núcleos poblados (Decreto-ley 2/2022). Las parcelas están clasificadas en el PGOU como suelo rústico común, suelo rústico con protección cultural (Tejar de la Serna) y suelo rústico con protección natural (vías pecuarias), lo que impone restricciones adicionales.
Sobre el silencio administrativo, la Sala considera que no juega en sentido positivo y a favor de la recurrente. Conclusión a la que llega sobre la base del artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; de los artículos el artículo 26.2 y 307.4 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León -aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero- que a su vez se remiten al artículo 43.2 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de Urbanismo de Castilla y León, en cuya redacción vigente al tiempo de los hechos se dispone que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado para entenderla desestimada por silencio negativo.
Por tanto, la Sala considera que, en este tipo de procedimientos, el efecto del transcurso del plazo de tres meses sin resolución expresa es el rechazo por silencio negativo, y no la obtención de la autorización solicitada por silencio positivo, tal y como sostiene erróneamente la parte apelante.
Sobre los informes sectoriales, la Sala entiende que basta la existencia de un único informe sectorial negativo debidamente motivado para justificar la denegación de una autorización de uso excepcional en suelo rústico. Y es lo que ocurre precisamente en este caso, donde consta en el expediente administrativo informe desfavorable emitido por la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de Valladolid, órgano competente en materia de autorización de usos excepcionales, en el que se concluye que la instalación de las plantas solares proyectadas por la mercantil recurrente resulta incompatible con la normativa urbanística y con la ordenación del territorio en vigor.
Por tanto, la existencia de este informe es causa suficiente para denegar la autorización solicitada. No obstante, la Sala decide examinar el fondo del asunto, es decir, si concurren los requisitos materiales exigidos para autorizar el uso excepcional solicitado, en particular la existencia de un interés público específico y prevalente, que justifique la implantación de los proyectos fotovoltaicos.
Una vez examinados los requisitos que de forma cumulativa se exigen en los artículos 25 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, y 307 de su Reglamento para autorizar un uso excepcional en suelo rústico, la Sala considera que no se ha acreditado suficientemente el interés público específico y prevalente de las instalaciones proyectadas, ni se ha justificado de modo convincente la necesidad de su localización en suelo rústico, ni su compatibilidad con los valores territoriales y ambientales protegidos por las DOTVAENT y el planeamiento vigente.
Asimismo, las instalaciones proyectadas superan los límites de ocupación establecidos por la norma urbanística, excediendo el umbral del 30% de ocupación máxima permitida; a lo que se añade la infracción del criterio de distancia mínima a núcleos urbanos, por cuanto una parte relevante de las parcelas afectadas se ubica a menos de 200 metros del núcleo urbano de Renedo de Esgueva. Por otra parte, dentro de la unidad paisajística 5, las DOTVAENT prohíben la implantación de instalaciones industriales de entidad, como es el caso de los parques fotovoltaicos proyectados. Por si no fuera bastante, el informe urbanístico y territorial incluido en el expediente señala expresamente que la instalación de las plantas generaría una pérdida de conectividad territorial, una ruptura con la morfología tradicional del entorno agrícola y una desnaturalización del paisaje rural consolidado.
En la misma estela, la Sala pone de relieve que no concurre un interés público prevalente que justifique el uso excepcional solicitado. Aunque la apelante invoque ese interés basado en la producción de electricidad a través de una fuente renovable, lo cierto es que no ha justificado en qué medida el proyecto satisface una necesidad pública concreta.
En definitiva, la parte apelante no ha probado la existencia de un interés público concreto y prevalente, sino únicamente una finalidad empresarial genérica, ligada al aprovechamiento económico del suelo y a la explotación energética sin retorno directo al ámbito local; lo que ha desembocado en la desestimación íntegra del recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por tanto, no cabe estimar que las autorizaciones solicitadas por Inver Generación 14, S.L. se hayan producido por silencio positivo. El marco normativo aplicable impide atribuir efectos favorables al transcurso del plazo sin resolución expresa. La afirmación de la parte apelante, basada en una interpretación extensiva del régimen del silencio positivo, resulta contraria al principio de legalidad y a la regulación específica de este tipo de autorizaciones urbanísticas (…)”.
“(…) En el presente caso, el informe en cuestión contiene una valoración motivada y fundada, referida a elementos sustanciales del entorno físico y del planeamiento urbanístico y territorial vigente. Las objeciones técnicas planteadas no han sido desvirtuadas por prueba pericial o técnica de parte con suficiente solidez. Las alegaciones del recurrente, centradas en la presunta falta de vinculación del informe, no pueden prosperar, pues su contenido no es discrecional, sino técnico y objetivo, y responde a la aplicación de criterios normativos preestablecidos. Por tanto, debe rechazarse la pretensión de la parte apelante de restar relevancia al informe sectorial negativo, así como su tesis de que dicho informe no podía fundamentar por sí solo la denegación. El informe en cuestión cumple con los requisitos de motivación exigidos por la jurisprudencia, está emitido por el órgano competente y tiene respaldo normativo suficiente. En consecuencia, su existencia es causa suficiente para denegar la autorización solicitada (…)”.
“(…) Por todo lo anterior, no puede considerarse que los proyectos resulten compatibles ni con el planeamiento urbanístico ni con las determinaciones de la ordenación territorial. Esta incompatibilidad directa y sustancial impide otorgar la autorización solicitada, con independencia de que se valoraran otros requisitos, pues como se ha expuesto todos deben concurrir de forma cumulativa y la ausencia de uno solo de ellos es motivo suficiente para denegar el uso excepcional (…)”.
“(…) En el presente caso, no se acredita ninguna vinculación específica del proyecto con el abastecimiento energético local o comarcal, ni consta que la energía generada vaya a destinarse al autoconsumo, a redes municipales o a instalaciones públicas del entorno. La energía producida no se integrará en redes locales ni proporciona beneficio directo alguno a los habitantes del término municipal, y tampoco se acompaña de medidas compensatorias que pudieran justificar el sacrificio del suelo rústico afectado o del paisaje protegido.
Además, la empresa promotora no acredita la imposibilidad de localizar la instalación en otro tipo de suelo, ni aporta un estudio comparativo de alternativas razonables que pudieran minimizar el impacto territorial (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo más llamativo de esta sentencia es haber puesto de relieve que no siempre y en todo caso el interés público inherente a la instalación de energías renovables por el papel que representan en la transición energética, lleva consigo la concesión de una autorización de uso excepcional en suelo rústico para su instalación, sin más. Le ha bastado a la Sala un informe sectorial negativo para confirmar la denegación de esta autorización, al tiempo de incidir en que un planteamiento genérico en favor de las instalaciones fotovoltaicas no basta para considerar que se correspondan con un interés público prevalente y que prime sobre la ordenación territorial y urbanística vigente sino que es necesario probarlo; lo que no ha ocurrido en este caso, en el que lo preferente ha sido más bien un interés empresarial, alejado de los interés de la población local; de ahí que finalmente lo que ha prevalecido son los valores protegidos por la legislación urbanística y territorial.
