Sentencia del Tribunal Supremo, de 20 de febrero de 2015 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autor: José Antonio Ramos Medrano. Técnico de Administración General. Ayuntamiento de Madrid
Fuente: STS 650/2015 – ECLI:ES:TS:2015:650
Temas Clave: Evaluación ambiental estratégica; Ciudad compacta; Interés público que justifique la modificación del plan
Resumen: El Plan General de Ordenación Urbana de Burgos, aprobado en el año 1999, había previsto el desarrollo del sector 23 de suelo urbanizable para la construcción de 210 viviendas y de esta forma poder incluir en este ámbito, como gasto de urbanización, la obligación de rehabilitar el monasterio de Fresdelval, actualmente de titularidad privada y que, pese su indudable valor histórico como bien de interés cultural, se encontraba en ruinas al haber sido saqueado a lo largo de los últimos siglos. La idea de imputar al urbanismo los costes de rehabilitación de edificios o la construcción de infraestructuras es una práctica muy utilizada por las distintas administraciones públicas para que una parte de las plusvalías que se originan con la reclasificación del suelo reviertan en beneficio de la comunidad.
Durante la época del boom inmobiliario en que, dicho claramente, existía el criterio de que todo vale, el Ayuntamiento de Burgos tramitó en dos meses y medio una modificación de la normativa de este sector 23 curiosamente al amparo de una norma protectora que dictó la Comunidad de Castilla y León fijando una densidad mínima en todos los sectores para evitar los desarrollos urbanísticos de baja densidad que consumen excesivo suelo. Con esta modificación se pasaba de 210 viviendas aisladas a 2.171 de residencial colectiva lo que en número de habitantes suponía pasar de 1.000 a formar un nuevo núcleo de población de 6.000 habitantes, núcleo alejado de la zona urbana y además, separado por las nuevas vías de circunvalación de Burgos, (Ronda Norte y Noroeste). Como se indica en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que anuló esta modificación, si bien el Ayuntamiento tardó solo dos meses y medio en aprobar la modificación por el contrario la Comunidad Autónoma tardó dos años en tramitar la aprobación definitiva porque no veían claro la existencia de un interés general que justificase esta modificación, si bien al final se aprobó a pesar de que existían informes contrarios y en alguno de estos informes ya se indicaba que no existía la previa evaluación ambiental que era exigible al tratarse de un suelo discontinuo tal y como establecía el artículo 169. 4 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León de 29 de enero de 2002.
Especialmente significativo es el criterio valorativo desfavorable que emitió el Jefe del Departamento de Planeamiento de la Gerencia de Urbanismo de Burgos, recogido en el texto de la sentencia de instancia, que expresa con total claridad su opinión contraria manifestando que “no parece lógico ni racional que la aplicación de una normativa de rango superior cuyo objetivo es el garantizar un crecimiento sostenible de las ciudades, de lugar a una situación en virtud de la cual un sector que en su día ya fue polémico y se delimitó con la única finalidad de garantizar la recuperación de un elemento de nuestro Patrimonio Histórico Artístico de indudable valor como es el Monasterio de Fresdelval, pase de tener una densidad de 3,6 viviendas por hectárea (deliberadamente baja con el fin de garantizar la protección de un entorno especialmente sensible) a contar con nada menos que 40 viviendas por hectárea, como cualquier otro sector de suelo urbanizable en otro punto cualquiera de nuestro término municipal. De esta situación se deriva además un cambio en la tipología edificatoria que pasa de viviendas unifamiliares aisladas con parcelas de más de 1.000 m de superficie (es decir, con un claro predominio de los espacios libres de edificación sobre los ocupados por ésta) a viviendas unifamiliares agrupadas o en hilera e incluso a bloques de vivienda colectiva. Y es especialmente ilógico porque supone la creación de un nuevo núcleo de población en un punto en el que actualmente no existe otra cosa que un entorno natural envidiable (motivo evidente de la localización histórica del Monasterio). Un nuevo núcleo de población que va a contar con más de 6.000 habitantes y que se sitúa (contra toda lógica) al otro lado del trazado de la futura variante Norte de la ciudad, desligado del núcleo existente y precisamente en un momento en el que se tramitan para su aprobación tas Directrices de Ordenación Territorial del Alfoz de Burgos, cuyo objetivo es precisamente el evitar o, al menos, controlar la aparición de fenómenos como éste. Por tanto, si lo que se pretende es dar viabilidad a la recuperación del edificio histórico del Monasterio es evidente que existen otras fórmulas menos agresivas a la ordenación de nuestra ciudad y más acordes con el interés General concepto éste sobre el que tendrá que reflexionar la Corporación antes de adoptar cualquier acuerdo”.
El Tribunal Superior de Justicia anula esta modificación al no contar con la preceptiva evaluación ambiental de los efectos que esta modificación implica, ser contraria al concepto de ciudad compacta y, por ello, al propio concepto de urbanismo sostenible y considerar erróneo que este sector discontinuo es similar al resto de la ciudad a la hora de fijar la densidad mínima de viviendas, sentencia que es confirmada por el Tribunal Supremo si bien solo analizar el primer aspecto, de tal manera que al no existir la previa evaluación ambiental ya no analiza el resto de las consideraciones destacadas por el tribunal de Castilla y León, por lo que a efectos doctrinales es más aconsejable la lectura de la sentencia tribunal inferior que explica de forma amplia y detallada todo los detalles del expediente de la modificación del planeamiento.
El nuevo plan general de Burgos que ha entrado en vigor en el año 2014 mantiene la clasificación de urbanizable al sector del monasterio de Fresdelval pero modifica su calificación, atendiendo a un nuevo criterio, esta vez más lógico, de evitar los crecimientos residenciales exteriores a la variante. Según el nuevo plan, en el entorno del futuro parque de Fresdelval se plantean zonas de espacios libres públicos, en las cuales se excluye la componente edificatoria de dicho parque de equipamientos para asegurar una adecuada transición con el paisaje del entorno. Y la rehabilitación del monasterio se pretende conseguir con la admisión del uso hotelero, previa tramitación de un plan especial.
Destacamos los siguientes extractos:
La sala de instancia llega a la conclusión de la necesidad de la evaluación ambiental, al considerar que la modificación del plan, ha de tener efectos significativos sobre el medio ambiente, razonándolo de la siguiente forma…estamos ante una modificación menor del PGOU de Burgos que debe estar sometida a “evaluación ambiental” por cuanto las nuevas determinaciones urbanísticas de intensidad de uso, de aprovechamiento lucrativo máximo de densidad máxima y mínima de viviendas/hectáreas, y de número máximo de viviendas nos lleva a concluir que la modificación impugnada puede tener “efectos negativos en el medio ambiente”, desde el momento en que el número de viviendas previsto se multiplica por diez, la densidad de viviendas también por más de diez, y el aprovechamiento máximo lucrativo también por cuatro; y esta posibilidad de tener efectos negativos en el medio ambiente también se reconoce por el propio planificador desde el momento en que sujeta al Plan Parcial que desarrolle dicho sector a que se someta con carácter previo a su aprobación definitiva a una evaluación Simplificada de Impacto Ambiental. Pero es que además en el caso de autos esa posibilidad de causar efectos negativos en el medio ambiente se hace más palpable, siguiendo el razonamiento expuesto en el Preámbulo de la citada Orden/MAM/1357/2008, si tenemos en cuenta que el sector de suelo urbanizable S-23 es un sector discontinuo y no colindante ni con el núcleo de población del Barrio de Villatoro y menos aún con el casco urbano de la ciudad de Burgos ni tampoco con otros sectores de suelo urbano y que el aumento del citado aprovechamiento urbanístico y del número de viviendas supone la creación aislada de un núcleo de población de unas aproximadamente 6.000 personas frente a las 1.000 personas iniciales, lo que refleja claramente que la presente modificación, pese a ser una modificación menor del PGOU de Burgos dado el ámbito espacial afectado en relación con el conjunto del ámbito de dicho Plan, no ofrece ninguna duda que dicha modificación, aunque el suelo ya estuviera clasificado como suelo urbanizable delimitado desde el año 1.999, puede tener claros efectos negativos en el medio ambiente que necesariamente tenían que haber sido evaluados durante la tramitación de la presente Modificación, lo que no se ha hecho, infringiéndose por ello lo dispuesto en el art. 3.3.b) de la citada Ley 9/2006.
También debemos destacar el siguiente extracto de la sentencia apelada del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 15 de febrero de 2013, (ponente Eusebio Revilla Revilla) que resume muy bien las circunstancias de este caso concreto: “Es decir se trata de valorar si esa modificación respeta los principios que definen un urbanismo sostenible y si respeta el modelo de ciudad compacta y no dispersa ni desordenada. Y la Sala no tiene ninguna duda de que dicha modificación no respeta claramente estos principios del urbanismo español, que ya se encontraban en vigor desde el año 2.007 y que debieron ser tenidos en cuenta y aplicados al aprobar dicha modificación. Y al no respetar dichos principios y facilitar dicha modificación la creación de un núcleo de población de unas 6.000 personas en un entorno natural singular, totalmente aislado no solo del núcleo de la ciudad sino también de otros sectores de suelo urbano, y separado además del resto de la ciudad por la circunvalación norte, es por lo que considera la Sala no solo que se han vulnerado dichos principios, como denuncia la parte actora, sino que además en el presente caso no se ha acreditado la conveniencia de dicha modificación, y menos aún el interés público de la misma, como finalmente lo corrobora el hecho de que en la revisión del nuevo planeamiento se prevea para dicho suelo una nueva clasificación urbanística y una diferente ordenación urbanística en la que se excluye la componente edificatoria”.
Comentario del autor:
A través de la regulación que ha ido teniendo este sector 23 del suelo urbanizable en los distintos planes de urbanismo de Burgos de los años 1999, la modificación aprobada en el año 2008 y la actual regulación en el plan del 2014 podemos ver la evolución que ha tenido el urbanismo en nuestro país, partiendo de una situación moderada de permitir 210 viviendas para posibilitar la rehabilitación de un monasterio en ruinas, pasando por el exceso del año 2008 que afortunadamente fue anulado por los Tribunales, Tribunales que dicho sea de paso están jugando un papel muy importante en la labor de evitar muchos de los excesos que se han ido produciendo en los últimos años, hasta la nueva regulación del año 2014 mucho más sensata y equilibrada que las anteriores regulaciones y es un ejemplo de que parece que se están centrando las cosas lográndose un equilibrio a la hora de planificar el desarrollo urbano. No obstante, no se trata solo de valorar las regulaciones normativas sino también, y muy especialmente en este caso concreto, conseguir la rehabilitación de este monasterio de la orden de los jerónimos, destruido con la invasión napoleónica y que pasó a manos privadas con la desamortización en el siglo XIX pero que resulta imprescindible su rehabilitación y recuperación para los burgaleses ya que es un monasterio que ha estado siempre separado de la ciudad, en el sentido más amplio de la palabra.
Plan General de Burgos. Sector 23. Fresdelval
Fuente: Google Earth, sin fines comerciales ( https://support.google.com/earth/answer/21422?hl=es )
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