Autora: Aitana de la Varga Pastor, Profesora Ayudante de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 2911/2011
Temas Clave: Medio Ambiente; Acceso a la Justicia; Legitimación Activa; Participación Pública; Evaluación Ambiental de Planes y Programas; Minas
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Agrupación de Vecinos y Amigos de Llanes-Avall contra el Real Decreto 1999/2009, de 11 de diciembre, por el que se dispone la declaración de zona de reserva provisional a favor del Estado para la exploración de recursos de la sección B), estructuras subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono, en el área denominada “Asturias Centro”, comprendida en la provincia de Asturias y parte de la plataforma continental costera, con el fin de que se declarase su nulidad de pleno Derecho. Son partes recurridas la Administración del Estado y la entidad mercantil Hulleras del Norte S.A. (HUNOSA).
Dos son las cuestiones principales sobre las que debe pronunciarse el Tribunal Supremo para resolver este caso: sobre la causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la Agrupación recurrente, alegada por el Abogado del Estado y la entidad mercantil; y sobre la pretensión anulatoria del Real Decreto 1999/2009, fundada en diversos motivos (infracción de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; desviación de poder; invasión de competencias del Principado de Asturias; infracción del art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado; y contravención del sistema de fuentes del Derecho). Si bien el Tribunal Supremo considera que la Agrupación recurrente ostenta legitimación activa para interponer el recurso, no acoge las diferentes pretensiones anulatorias. Por ello, desestima el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“La pretensión deducida por el Abogado del Estado y por la representación procesal de la entidad mercantil HULLERAS DEL NORTE, S.A., en sus escritos de contestación a la demanda, de que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa de los recurrentes, fundada con base en lo dispuesto en el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con el artículo 69 b) del referido Cuerpo legal, no puede prosperar, porque consideramos que la AGRUPACIÓN DE VECINOS Y AMIGOS DE LLANES-AVALL tiene interés legitimador para impugnar el Real Decreto 1999/2009, de 11 de diciembre , en cuanto apreciamos que existe un vínculo entre los fines de la Asociación accionante, reconocidos estatutariamente, de ejercer acciones para la protección, conservación y defensa de la naturaleza del Concejo de Llanes, y el contenido del Real Decreto impugnado, que afecta al litoral lindante con dicho territorio.
En efecto, la tesis argumental que postulan las partes codemandadas para fundar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, no puede ser compartida, porque observamos que entre los fines de la Agrupación demandante se refiere la promoción y defensa de aquellos asuntos o problemas relacionados con la salvaguarda de intereses económicos y sociales del ámbito territorial del Concejo de Llanes, que procuran la mejora de las condiciones de vida de sus habitantes, de modo que no podemos dudar que tiene legitimación para impugnar el Real Decreto 1999/2009 , que afecta a intereses colectivos vinculados a la exploración de yacimientos geológicos de gran transcendencia, por incidir, potencialmente, en la sostenibilidad del desarrollo económico y medioambiental de la zona.
Debe recordarse, a estos efectos, que, según dijimos en la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 15 de septiembre de 2009 (RCA 151/2007 ), la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional (STC 65/94), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).
En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004), dijimos:
«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.
Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986, 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».
Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito» ; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso» . Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto».
En lo que concierne a la tutela jurisdiccional de los intereses legítimos colectivos, habilitante de la legitimación corporativa o asociativa a que alude el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según la doctrina jurisprudencial de esta Sala, debe analizarse la existencia de un vínculo entre la Asociación o Corporación accionante y el objeto del proceso contencioso-administrativo, de modo que del pronunciamiento estimatorio del recurso se obtenga un beneficio colectivo y específico, o comporte la cesación de perjuicios concretos y determinados, sin que de ello, se derive que asumen una posición jurídica de defensa abstracta del interés por la legalidad.
Cabe destacar que España ha ratificado el Convenio de la CEPE de la Organización de Naciones Unidas, sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca), el 25 de junio de 1998 (Instrumento de ratificación publicado en el Boletín Oficial del Estado de 16 de febrero de 2005 y que entró en vigor el 29 de marzo de 2005), que, en su artículo 9 establece disposiciones en relación con la posibilidad de entablar procedimientos judiciales o de otro tipo para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo, o en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, acción u omisión que entren dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público en las decisiones sobre actividades que puedan tener un efecto significativo sobre el medio ambiente, y que promueve el reconocimiento de la legitimación de aquellas Asociaciones y Organizaciones no gubernamentales que desarrollan su actividad en defensa de la protección del medio ambiente, y por ello, vincula al órgano judicial que resuelva recursos contencioso-administrativos en materia de medio ambiente, en razón de la naturaleza y el carácter específico de los intereses medioambientales, a que realice una interpretación no restrictiva del artículo 19.1 b) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa , basada en los principios que informan el mencionado Tratado internacional medioambiental, que asegure la tutela judicial efectiva de los intereses medioambientales postulados.
Asimismo, la Ley 27/2006, de 28 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, reconoce, como un instrumento garante de la democracia ambiental, el derecho de acceso a la justicia del público y, por ende, de las personas jurídicas constituidas con la finalidad de proteger el medio ambiente, a entablar recursos contencioso-administrativos contra aquellas decisiones imputables a una autoridad pública que vulneren la legislación medioambiental, en cuanto que el medio ambiente constituye, según el artículo 45 de la Constitución, un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos y cuya conservación es una obligación que compete a los poderes públicos y a la sociedad en su conjunto, que promueve que todos tengan el derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente.
La conclusión jurídica que sostenemos, que promueve el rechazo de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, se revela conforme con la doctrina expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia 102/2009, de 27 de abril…” (FJ 2).
“El primer motivo de impugnación deducido contra el Real Decreto 1999/2009, de 11 de diciembre , en el extremo fundamentado en la infracción de la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/ CE y 2003/35 /CE), no puede ser acogido, porque consideramos que en el supuesto analizado no se han menoscabado ni defraudado los derechos de participación e información real y efectiva del público en los asuntos de carácter medioambiental, debido a que, como pone de relieve el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, no podemos eludir la naturaleza, el objeto y el contenido del acto impugnado, que se dicta en aplicación del artículo 7 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , disponiendo la declaración de zona de reserva provisional a favor del Estado para exploración de recursos de la Sección b), estructuras subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono en el área denominada «Asturias Centro», comprendida en el territorio del Principado de Asturias y parte de su plataforma continental, por lo que observamos que no presupone el desarrollo de actividades que tengan incidencia directa en el medio ambiente, en cuanto que no supone la autorización de exploración la alteración o modificación de la realidad física afectada, al producir efectos jurídicos limitados, concernientes a que el Estado adquiera derechos de prioridad, lo que impide que los particulares puedan adquirir derechos relativos a la exploración de los recursos a los que la reserva se refiere.
Por ello, no estimamos que el Real Decreto 1999/2009, de 11 de diciembre, pueda calificarse de plan, programa o disposición de carácter general relacionados con el medio ambiente, a los que alude el artículo 16 de la Ley 27/2006 de 18 de julio, para anudar de forma extensiva el derecho de participación del público en asuntos de carácter medioambiental.
En este sentido, rechazamos que en el procedimiento de aprobación de la resolución del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009 impugnada, se haya infringido la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/ CE y 2003/35 /CE), por no respetar los derechos de participación, al no abrir un trámite de información pública para que pueda la Sociedad asturiana manifestar sus opiniones sobre el proyecto de la decisión adoptada, en cuanto que entendemos que resulta inaplicable el invocado artículo 18 de esta Ley , al no poder caracterizar el acto recurrido de disposición de carácter general, como sostiene reiteradamente la Agrupación recurrente, al ejercerse por el Consejo de Ministros facultades de ejecución en materia de reserva de recursos mineros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, por lo que no resulta exigible un pronunciamiento previo o preliminar del público sobre efectos, en relación con la protección de las aguas, la contaminación atmosférica, la conservación de la naturaleza o sobre el impacto al medio ambiente, que no se derivan inmediatamente del acto impugnado.
Tampoco cabe acoger la pretensión anulatoria del Real Decreto 1999/2009, de 11 de diciembre, fundada, en desarrollo de la alegación anterior, en la infracción de la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que se sustenta en que no se ha observado el procedimiento legal establecido en materia de participación ciudadana, por no abrirse un trámite o audiencia con carácter sustancial, y en que no se ha sometido el proyecto del Real Decreto a informe del Ministro de Medio Ambiente para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de efectos significativos para el medio ambiente, pues debemos insistir en el alcance limitado de la resolución gubernamental impugnada, que fue precedida de la publicación en el Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 28 de noviembre de 2007, por la que se pone en conocimiento la inscripción de la propuesta de declaración de una zona de reserva provisional a favor del Estado para recursos de la Sección B), estructuras subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono en la zona que se denomina «Asturias Centro», en aplicación de lo dispuesto en el artículo 9.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , y en el artículo 11.1 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, lo que ha permitido a los interesados comparecer en el expediente administrativo y formular las alegaciones u observaciones que han tenido por convenientes” (FJ 3).
“El motivo de impugnación del Real Decreto 1999/2009, de 11 de diciembre, fundamentado en la infracción del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, en cuanto, según se aduce de forma genérica, se invaden las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de protección del medio ambiente, ordenación del territorio y del litoral, régimen minero y gestión de residuos, no puede prosperar, porque cabe apreciar que la titularidad de la competencia para la declaración de zonas de reserva de recursos mineros en favor del Estado corresponde al Consejo de Ministros, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Minas” (FJ 5).
Comentario de la autora:
Lo más destacable de esta Sentencia es la interpretación amplia, pro actione, que realiza el Tribunal Supremo del artículo 19.1.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al entender que la Agrupación de Vecinos y Amigos de Llanes-Avall está legitimada para impugnar el Real Decreto 1999/2009, de 11 de diciembre, por apreciar que existe un vínculo entre el contenido de este Real Decreto, que afecta a intereses colectivos vinculados a la exploración de yacimientos geológicos que inciden en la sostenibilidad del desarrollo económico y ambiental de la zona y los fines de la asociación, de ejercer acciones para la protección, conservación y defensa de la naturaleza de Llanes. Se posibilita de esta forma la tutela jurisdiccional de intereses legítimos colectivos. Una vez más, el Tribunal Supremo con su jurisprudencia contribuye a ampliar los contornos de la legitimación activa, facilitando la acción en materia de medio ambiente de las asociaciones. Y ello debe ser destacado, ya que por esta vía y a través de la jurisprudencia, se están consiguiendo mejores resultados aún de los que posibilitan los estrechos márgenes de la acción popular contemplada en la Ley 27/2006, de 28 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, ceñida exclusivamente a personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan una serie de requisitos (tener entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; estar constituidas legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y venir ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para el cumplimiento de los fines que establecen sus estatutos; y desarrollar su actividad en el ámbito territorial que resulte afectado por la acción u omisión administrativa que vaya a ser objeto de impugnación).
