16 December 2008

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Comentario. "Veinte claves para optimizar el sistema nacional de seguridad marítima"

Marta García Pérez, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidad de Coruna, Juan José Pernas García, profesor contratado doctor de Derecho administrativo de la Universidad de Coruna, Francisco Javier Sanz Larruga, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidad de Coruna. Conclusiones del Seminario de Seguridad marítima y Comunidades Autónomas, celebrado en la Facultad de Derecho de A Coruña el 5 de junio de 2006.

1. El factor organizativo es primordial para afrontar rápida y eficazmente una crisis.

2. Es necesario clarificar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de lucha contra la contaminación marina. Esta necesidad se aprecia en la tendencia de algunas Comunidades Autónomas a extender el ámbito de aplicación de los planes territoriales de contingencias (o planes especiales de protección civil) al mar territorial o a las aguas interiores. Debe quedar claro el respectivo nivel competencial del Estado y de las CCAA.

3. En la actualidad nos encontramos con un doble modelo de planificación de las contingencias marítimas: el modelo del Estado diseñado por la “Orden comunicada, de 23 de febrero de 2001, por la que se aprueba el plan nacional de contingencias por contaminación marina accidental”, articulado sobre la base de las competencias en materia de medio ambiente e integrado orgánicamente en la administración marítima, y el modelo de algunas Comunidades Autónomas, que han desarrollado o están desarrollando sus planes territoriales de contingencias, articulado sobre la base de las competencias autonómicas en materia de seguridad pública e integrado orgánicamente en la protección civil.

4. Se aprecia la importancia de desarrollar una norma o directriz básica de referencia que defina un modelo organizativo y de planificación en materia de preparación y lucha contra la contaminación marina accidental, que permita un desarrollo coherente y coordinado del plan (o planes) nacional y de los planes territoriales (o especiales). Esta norma o directriz básica debe clarificar la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA. Dotar de armonía al sistema, estableciendo un contenido mínimo y uniforme para el plan (o planes) nacional y para los planes territoriales (o especiales). Homogenerizar los planes desde un punto de vista terminológico y organizativo, así como con relación a su contenido y ámbito de aplicación. La existencia de una estructura común para los planes territoriales (o especiales) facilitará tanto la coordinación entre el Estado y las CCAA como entre las propias CCAA.

5. La planificación “en tiempo de paz” de la preparación y de la lucha contra la contaminación marina accidental es esencial para dotar de previsibilidad al sistema: mejora la rapidez y la eficacia de la respuesta operacional y evita la improvisación (y sus conflictos).

6. El proceso de elaboración de los planes de preparación y lucha contra la contaminación marina accidental requiere de una amplia concertación. La participación de todos los agentes públicos y privados implicados en la seguridad marítima contribuye a que el dispositivo sea ampliamente conocido, comprendido y aceptado por todos, lo cual repercute ineludiblemente en la eficacia del sistema. Esta concertación se puede articular a través de la creación de mesas de trabajo que integren representantes de distintos departamentos, de otras administraciones territoriales y de diferentes agentes sociales. Asimismo se favorecerá el establecimiento de procedimientos administrativos de participación del público interesado.

7. Una vez aprobados los planes territoriales (o especiales) deben ser objeto de una amplia difusión y publicidad, con la finalidad de mejorar su conocimiento y comprensión.

8. Para facilitar un desarrollo más coherente y coordinado de los planes territoriales (o especiales) de las CCAA podría ser positivo disponer de una guía o documento técnico de referencia sobre elaboración y revisión de estos planes, que establezca recomendaciones sobre el proceso de desarrollo, la estructura y el contenido mínimo de los planes, permitiendo así una articulación adecuada con el plan nacional de contingencias y con el resto de los planes territoriales.

9. En cuanto al contenido, los planes de contingencias deben caracterizarse por ser documento ejecutivos y operacionales, es decir, documentos concisos que contengan la información precisa para el desarrollo rápido y eficaz de la gestión operacional de una emergencia marítima. Su naturaleza no es la de una norma o directriz básica o la de un documento de carácter político o programático. Los planes tienen que establecer estrategias de actuación lo suficientemente flexibles para permitir dar respuesta a los múltiples escenarios de riesgos posibles que se pueden plantear en la realidad.

10. Los planes territoriales (o especiales) tienen que definir los cometidos y las responsabilidades de cada órgano, así como las personas que los componen. Deben identificar un “mando único” que asuma la dirección y la coordinación de la gestión operacional de las contingencias marítimas. Habría que replantearse en este sentido la idoneidad del organismo rector previsto por el plan nacional, en cuanto que órgano colegiado, para ejercer adecuadamente este papel de coordinación en los supuestos en que estén activados el plan nacional y uno o más planes territoriales.

11. Es necesario que los planes territoriales (o especiales) sean no sólo documentos que identifiquen a las autoridades responsables y que contengan los medios de lucha contra la contaminación, sino que deben convertirse en auténticos planes de identificación previa de escenarios de riesgo y de definición de los correspondientes protocolos de actuación para cada escenario posible. Se trata de dotar de mayor rapidez , coordinación y acierto a la respuesta. Huir de la improvisación dotando de previsibilidad al dispositivo. Se reduce así el margen de discrecionalidad de los gestores políticos y se realza el contenido y la calidad técnica de las decisiones.

12. Los planes territoriales (o especiales) deben extender su ámbito material de aplicación no sólo a los hidrocarburos, sino también a las sustancias nocivas y peligrosas, en atención a la previsible entrada en vigor del Protocolo de cooperación, preparación y lucha contra los sucesos de contaminación por substancias nocivas y potencialmente peligrosas (2000).

13. Los planes territoriales (o especiales) deben planificar y organizar adecuadamente la transmisión de la información a la sociedad en el marco de la gestión operacional de una contingencia marítima.

14. Los planes territoriales (o especiales) tendrán que clarificar el papel de los entes locales en la gestión de una emergencia, partiendo siempre de la premisa del carácter limitado de los recursos y de los medios de algunos municipios. El nivel de exigencia e implicación debe ser directamente proporcional a su capacidad de intervención.

15. Los ejercicios periódicos de simulación de la aplicación de los planes de contingencias son esenciales para hacer evolucionar y hacer mejorar de forma continua el sistema. Las conclusiones derivadas de dichos ejercicios deben servir para revisar y, en su caso, actualizar el contenido de los planes.

16. Además de esta revisión anticipada con motivo de los ejercicios de simulación de los planes, los planes deben prever procedimientos periódicos de revisión y actualización. Son “documentos vivos” que deben ser modificados cada cierto tiempo en atención a la experiencia adquirida y a la evaluación de los conocimientos y de las mejores prácticas o técnicas disponibles.

17. Es necesario favorecer la implantación de una “cultura del intercambio de experiencias” entre departamentos y órganos de la misma o de distintas administraciones territoriales, tanto a través de los documentos conclusiones de los ejercicios o derivados de los accidentes reales, como a través de la implantación de nuevas vías de intercambio de experiencias como puede ser la celebración de conferencias anuales de autoridades implicadas en la lucha contra la contaminación marina accidental.

18. Los planes territoriales (o especiales) deben integrar adecuadamente los planes interiores de contingencias, de acuerdo con las previsiones de la Orden comunicada, de 23 de febrero de 2001, por la que se aprueba el plan nacional de contingencias por contaminación marina accidental y del RD 253/2004, de 13 de febrero, por el que se establecen medidas de prevención y lucha contra la contaminación en las operaciones de carga, descarga y manipulación de hidrocarburos en el ámbito marítimo y portuario.

19. Los planes territoriales (o especiales) deben integrar en la gestión operacional de la crisis y, más en concreto, en sus protocolos de actuación los aspectos jurídicos (en la toma de decisiones es esencial para dotar de mayor acierto y seguridad jurídica al proceso de toma de toma de decisiones) y financieros (con la finalidad de que exista una disponibilidad económica suficiente e inmediata, mediante el establecimiento de procedimientos administrativos ágiles y simplificados).

20. Los planes territoriales (o especiales) deben definir una estructura científico-técnica permanente, independiente y de disponibilidad inmediata. Los planes y sus correspondientes protocolos de actuación tienen que identificar el rol de los expertos, y establecer quiénes son y cómo se establece su relación con los gestores políticos del riesgo.

A Coruña, 2006