Sentencia 155/2017 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 21 de diciembre de 2017 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 15, de 17 de enero de 2018
Temas Clave: Aguas; Trasvase Tajo-Segura; Aragón; Enmiendas; Informe preceptivo y no vinculante; Cooperación
Resumen:
Examina el Tribunal el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón contra determinados preceptos de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, todos los cuales tienen por objeto, directa o indirectamente, cuestiones relacionadas con el trasvase Tajo-Segura: disposiciones adicional quinta (sobre «reglas de explotación» de ese trasvase), transitoria única (sobre «régimen transitorio de la modificación de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional»), derogatoria –acotada a su número 1– y finales primera y segunda (referidas, respectivamente, a sendas modificaciones de la Ley 52/1990, de 16 de octubre, de régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, y de la citada Ley 10/2001).
Con carácter previo, existen varios pronunciamientos relacionados con la tramitación procedimental de este recurso. Al efecto, el Tribunal se pronuncia sobre la práctica de la prueba en esta clase de procedimientos; el acotamiento de la impugnación al apartado uno de la disposición derogatoria y, muy especialmente, en los posibles vicios de procedimiento en los que se hubiese incurrido durante la tramitación parlamentaria de los preceptos recurridos.
Se debe tener en cuenta que este recurso trae causa de la STC 13/2015, de 5 de febrero, en la que se declararon inconstitucionales y nulas diversas disposiciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que afectaban al régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo-Segura. La causa principal de la inconstitucionalidad se basó en que a lo largo de la tramitación del procedimiento se omitió el informe preceptivo y no vinculante de la Comunidad Autónoma de Aragón, en los términos exigidos por el correspondiente precepto estatutario. Lo que ocurrió es que en esa misma sentencia, el Tribunal difirió un año la eficacia de la declaración de nulidad. Si se quería evitar esa nulidad diferida, había que tramitar y aprobar unas nuevas disposiciones legales con el mismo contenido que las declaradas inconstitucionales, subsanando la deficiencia declarada.
La presente impugnación versa, en suma, sobre la forma en la que, con ocasión de la tramitación parlamentaria de la modificación de la Ley de montes, se dio cumplimiento a las obligaciones derivadas de la STC 13/2015. El Gobierno de Aragón considera que se ha incumplido esta sentencia por cuanto de nuevo se ha prescindido del informe previo que correspondía emitir a la CA en los términos del artículo 72.3 de su Estatuto de Autonomía, al no habérsele brindado la oportunidad de informar sobre las enmiendas que, presentadas en el Congreso de los Diputados, dieron finalmente lugar a las disposiciones recurridas. De esta forma, considera conculcados los apartados primero y segundo del artículo 164 CE y el principio de seguridad jurídica consagrado en su artículo 9.3.
Una vez aclarados los términos del recurso, se analiza la inconstitucionalidad que el recurso plantea por proceder los preceptos impugnados de enmiendas parlamentarias heterogéneas con el objeto sobre el que versó el proyecto de ley modificado por ellas. En síntesis, el Gobierno de Aragón aduce que “aquellas enmiendas carecieron de una conexión mínima de homogeneidad con el texto enmendado”. Por su parte, la Letrada de las Cortes Generales y el Abogado del Estado consideran que no existe tal heterogeneidad por cuanto los recursos hidráulicos y los montes, aun diferenciados a efectos competenciales, son subsumibles en la noción de “recursos naturales” (artículo 45.2 CE) y relevantes por igual para el medio ambiente.
Para la resolución de estos extremos, se trae a colación la jurisprudencia del propio Tribunal sobre los límites constitucionales de las facultades de enmienda de los parlamentarios y precisa cuáles fueron las circunstancias más relevantes del procedimiento legislativo que se discute.
A partir de estas observaciones, el Tribunal no comparte la argumentación del recurso. A su juicio, lo determinante es que la conversión de las enmiendas en preceptos de ley no alteró la formación de la voluntad en el seno de las Cámaras legislativas, por cuanto “las disposiciones impugnadas carecieron de todo alcance innovador sustantivo, reiterativas como eran, con plena literalidad, de otras adoptadas por las propias Cortes Generales”, lo que se denomina “intervención legislativa reparadora”.
A continuación se pronuncia sobre la omisión de lo exigido en el artículo 72.3 EAAr., a tenor del cual: «para la defensa de los derechos relacionados con el agua contemplados en el artículo 19, la Comunidad Autónoma emitirá un informe preceptivo para cualquier propuesta de obra hidráulica o de transferencia de aguas que afecte a su territorio». El Tribunal nos recuerda su doctrina sobre el sentido y alcance de lo previsto en este trámite de informe preceptivo y no vinculante, al que califica de instrumento de cooperación, y por medio del cual la CA tiene la oportunidad de intervenir en un procedimiento estatal con el fin de hacer valer sus competencias e intereses afectados por una competencia que corresponde en exclusiva al Estado.
Lo que realmente está en juego, a juicio del Tribunal, es el debido respeto a la facultad de informar. En esta línea, examinado el procedimiento seguido en el Congreso de los Diputados, se le reprocha que no propiciara la intervención de la CA, pues la Comisión votó el proyecto enmendado al día siguiente de haberse solicitado el tan reiterado informe, lo que no facilitó precisamente su emisión. Sin embargo, este cuestionado proceder no provoca sin más la inconstitucionalidad que se pretende. Se considera que no hubo omisión del trámite y que los órganos autonómicos tenían conocimiento directo y oficial de la presentación de las enmiendas ante las que no tuvieron la capacidad de reaccionar a pesar requerimiento recibido. De hecho, ni se interesó el señalamiento de un plazo para informar (hasta los dos meses que marca el artículo 90.2 CE) ni se remitió directamente el informe al Senado, ni ninguna otra solicitud o protesta.
En definitiva, a pesar de que la CA de Aragón fue requerida “en circunstancias formalmente poco atentas”, tuvo la oportunidad de evacuar su informe y no lo hizo. Por lo expuesto, el Tribunal desestima el recurso de inconstitucionalidad formulado.
Se emite un voto particular a esta sentencia por parte del Magistrado Conde-Pumpido Tourón, en el que pone de manifiesto la ambigüedad con la que en ella se fija el canon de constitucionalidad y se argumenta su aplicación al supuesto enjuiciado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)El recurso incurre así, en cuanto a este concreto alegato, en un doble error, pues ni la STC 13/2015 impartió a las Cortes Generales semejante «claro mandato» de legislar ni la eventual nueva infracción por el legislador del artículo 72.3 EAAr, que se examinará después, supondría, con aquellos efectos, un «incumplimiento» de dicha Sentencia, sino, de constatarse ello, la transgresión de lo exigido, conforme a la doctrina de este Tribunal, por el citado precepto estatutario. Se lee en aquella Sentencia que durante el año de posposición de la nulidad dictada «se deberá proceder a sustituir las normas declaradas nulas una vez observado el procedimiento del informe previo emitido por la Comunidad Autónoma de Aragón» [FJ 5 e)]; pero de una recta inteligencia de estas palabras, se deduce sin dificultad que no se estaba imponiendo a las Cortes Generales un deber positivo e incondicionado de legislar de nuevo y en un cierto plazo, sino más bien un imperativo condicional o hipotético (…)
La medida de la validez o invalidez de los preceptos impugnados no trae causa pues, de manera inmediata, de nuestra STC 13/2015, sino de las normas que integran el recién aludido bloque de la constitucionalidad y, en particular, de aquellas que disciplinan su procedimiento de adopción y que eventualmente habrían sido transgredidas con reiteración y por causas diversas (…)”.
“(…) Este Tribunal ha declarado repetidamente que las enmiendas al articulado de un proyecto o proposición de ley deberán guardar una «conexión mínima» con el objeto del texto que aspiren a modificar o, dicho en términos negativos, que no podrán incurrir en la «más absoluta desconexión» respecto de aquel (STC 119/2011, de 5 de julio, FFJJ 7 y 8, con doctrina mantenida hasta el presente) (…)
La propuesta, deliberación y aprobación final de las enmiendas ahora controvertidas no estuvo exenta, según se ha visto, de polémica parlamentaria, por más que esta discusión política nada diga en sí misma, desde luego, sobre la regularidad jurídico-constitucional, con arreglo a esta doctrina del Tribunal, de la facultad de enmienda. Es cierto que aquella discusión no dio lugar a queja formal alguna ante la Mesa por parte de los diputados discrepantes (art. 31.2 RCD), como han observado en este proceso los defensores de la Ley, pero ni nuestra doctrina exige tal cosa, pues considera solo si ha habido o no protesta o controversia argumentada, ni cabe confundir, en relación con ello, la viabilidad de una pretensión como la actual con lo exigible de un eventual recurso de amparo frente a actos parlamentarios sin valor de ley, solo impugnables cuando hayan adquirido firmeza (art. 42 LOTC). Tampoco, por lo mismo, cabe echar en falta, frente a lo que aduce la representación actora, una específica motivación del porqué estas enmiendas se admitieron en su día (…)”.
“(…) El carácter preceptivo del trámite implica que, cuando se dé el supuesto al que se refiere este artículo 72.3 EAAr, el órgano del Estado ha de instar de la Comunidad Autónoma la emisión del oportuno informe y dar ocasión para que el criterio autonómico pueda ser manifestado y tenido en cuenta en cada fase procedimental relevante antes de que llegue a su término el procedimiento mismo; esto es, antes de que culmine el ejercicio por el Estado de su competencia exclusiva. La apertura de este trámite en la secuencia del procedimiento de que se trate y cuando concurra el supuesto del precepto estatutario es, en suma, un deber para los órganos del Estado, como lo es también para estos mismos órganos, en correspondencia con ello, el deber de respetar el ejercicio efectivo de esta atribución autonómica (…)”.
“(…) En definitiva, cuando corresponde a una u otra de las Cámaras, o a ambas, sucesivamente, interesar esta intervención autonómica, lo que está en juego con carácter prioritario es el debido respeto a la facultad de informar, mediante la necesaria solicitud al efecto. A resultas de tal respeto o transgresión sería de considerar la regularidad o irregularidad procedimental de la ley, de modo que solo cuando aquella necesaria solicitud no se hubiera realizado en absoluto, como ocurrió en el procedimiento enjuiciado en la STC 13/2015, o cuando se hubiera llevado a cabo en términos tales que hicieran de todo punto imposible o ineficaz la intervención autonómica, según pretende la actual demanda, cabría concluir en que habría resultado desconocida la atribución autonómica y viciada, por esta causa, la disposición de ley adoptada sin dar en absoluto ocasión a la Comunidad Autónoma de hacer llegar a las Cortes su criterio (…)”.
“(…) La actuación del Congreso de los Diputados merece, sin duda, algunos reproches. El informe autonómico que impone recabar el repetido artículo 72.3 EAAr ha de ser previo al ejercicio por el Estado –por las Cortes Generales, en lo que hace al caso– de la competencia que le confiere el artículo 149.1.22 CE, lo que inequívocamente supone, para nuestro Parlamento bicameral, que la Cámara en la que aquel ejercicio se incoe y tenga inicio debe solicitar y propiciar dicha intervención de la Comunidad Autónoma a fin de facilitar el más adecuado cumplimiento de las previsiones de aquel precepto estatutario. Sin embargo, no se actuó de este modo, pues la Comisión votó el día siguiente de haberse solicitado dicho informe el proyecto así enmendado, proceder éste que no facilitó, desde luego, la elaboración del oportuno informe y sin que en nada argumente en defensa de esta actuación lo alegado por la representación procesal del Congreso de los Diputados, para la que el carácter no vinculante del informe autonómico justificaría la no suspensión del procedimiento legislativo y la consiguiente aprobación inmediata del proyecto de ley. Las Cámaras son, en supuestos como el actual, enteramente libres para acoger o no, ciertamente, el parecer que tenga a bien exponer la Comunidad Autónoma, pero se ha de dar ocasión a que ese criterio se pueda llegar a manifestar con eficacia, lo que aquí, en lo que al Congreso afecta, se soslayó de modo patente.
Este cuestionable proceder del Congreso de los Diputados no provoca, en sí mismo considerado, la inconstitucionalidad de las disposiciones de ley que en este recurso se pretende (…)”.
“(…) En suma, la Comunidad Autónoma de Aragón fue requerida, aunque de modo y en circunstancias formalmente poco atentas, para emitir su informe. Y ni lo llegó a evacuar, pudiendo haberlo hecho ante el Senado, ni invocó tampoco ante las Cortes Generales, en curso todavía el procedimiento legislativo, el menoscabo de la atribución propia que hoy defiende, menoscabo que pudo acaso haberse reparado en aquel procedimiento y que no es dable aducir frente a la ley cuando, como aquí es de ver, no se intentó en modo alguno. Por consiguiente, no es razonable imputar a la actuación del Congreso de los Diputados un vicio de invalidez de las disposiciones de ley que se impugnan. El artículo 72.3 EAAr consiente una cierta presencia de la Comunidad Autónoma, por vía de informe, en procedimientos estatales y entre ellos, como aquí era el caso, en el proceso de elaboración de la ley. La norma vincula, obviamente, a las instituciones y órganos del Estado en cada supuesto afectados. Pero también compromete a los titulares de este derecho de participación en orden a poner el debido celo en su ejercicio o a denunciar, llegado el caso, su merma en el curso del procedimiento en el que se padeció tal menoscabo. Si lo primero no se realizó, la ley, desde luego, no nació viciada y así es de entender ahora. Tampoco podría esperarse conclusión diferente, por lo demás, cuando no se reaccionó oportunamente frente a un proceder que, sin protesta previa alguna, se trae ante esta jurisdicción para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de normas de ley (…)”
Voto particular: “(…) debe garantizarse que la Comunidad Autónoma tenga realmente la oportunidad de ser oída antes de que las Cámaras se pronuncien definitivamente sobre la iniciativa legislativa, y ello solo puede materializarse mediante la fijación de un plazo determinado para ello, con la consiguiente suspensión del procedimiento parlamentario en curso (…)
No puedo compartir la nula consideración que se refleja en la Sentencia hacia un mecanismo de cooperación del que tan necesitado está nuestro Estado autonómico para lograr la cooperación en el ejercicio de competencias, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, que confluyen en el mismo espacio físico. El presente pronunciamiento desatiende tanto el principio de cooperación como el de lealtad institucional, principios que deben regir nuestro sistema autonómico para prevenir en lo posible los conflictos (…)”.
Comentario de la Autora:
A pesar de que se trata de una cuestión más bien de carácter procedimental, como es la emisión de un informe preceptivo y no vinculante por parte de la Comunidad Autónoma de Aragón (artículo 72.3 de su Estatuto de Autonomía); lo cierto es que precisamente la omisión de este informe dio lugar a que se declararan inconstitucionales y nulas diversas disposiciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que afectaban al régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo-Segura. Así lo decidió la STC 13/2015, de 5 de febrero, que tuvimos la oportunidad de comentar en esta Revista (https://www.actualidadjuridicaambiental.com/jurisprudencia-al-dia-tribunal-constitucional-aragon-trasvase-tajo-segura/). Más bien acordó una nulidad diferida por el plazo de un año a la espera de la emisión de este informe, origen de lo que el Tribunal denomina “intervención legislativa reparadora”.
Informe que a consecuencia del devenir de una tramitación parlamentaria que el propio Tribunal ha calificado de reprochable y de la práctica de un requerimiento en “circunstancias formalmente poco atentas”, no se ha llegado a emitir. Cierto es que no era vinculante, pero su carácter preceptivo demuestra que hubiera sido necesario para proporcionar a la Cámara una información adicional sobre el régimen de transferencias hídricas, máxime cuando el Estatuto de Autonomía integra el bloque de constitucionalidad que debe ser respetado.
En definitiva, ha sido la interpretación sobre la concesión de un plazo para la emisión del informe o las posibilidades con las que aparentemente contaba la CA para emitirlo y no lo hizo, lo que ha trastocado en este caso la esperada cooperación entre Administraciones.
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